Государственный учет жилищного фонда

1. Цели, принципы и  функции кадастра

Новый проект Закона о кадастре устанавливает  основные функции органа кадастрового учета:

• государственная регистрация объектов недвижимости (физических характеристик) в кадастре на основании заявок заинтересованных сторон, поскольку «формирование» объекта недвижимости осуществляется лицензированными частными специалистами (в отношении земельных участков - инженерами-землеустроителями) и компаниями, называемыми «кадастровыми инженерами». С помощью кадастра ведется государственный кадастровый учет в семантической и графической формах;
• учет данных об оценке объектов недвижимости. Сама по себе оценка осуществляется частными оценщиками в соответствии с федеральными правилами, но заказы на оценку издаются муниципалитетами, получающими поступления от налогов на имущество, начисленных на основании полученных оценочных данных. Однако данные положения могут быть пересмотрены (более подробная информация по этому вопросу представлена далее);
• предоставление информации о кадастровых сведениях в другие правительственные органы (в частности, для регистрации прав собственности, а также в налоговые органы), а также для обеспечения доступа общественности к таким сведениям.

Проект закона устанавливает также, что (1) кадастр является единственным свидетельством законного существования  объекта недвижимости (в некоторых  западных странах это называется «принципом регистрации»), а также (2) кадастр охватывает всю территорию Российской Федерации. Кроме того, он содержит требование о регулярном и точном исполнении функций кадастрового учета.

2. Полнота кадастра

Учет кадастровых данных производился в разные времена, при различных правовых режимах и поэтому характеризуется различным качеством, в зависимости от места, где осуществлялся такой учет. Лишь небольшая часть всех объектов недвижимости была соответствующим образом учтена посредством «спорадической регистрации».

Составление исчерпывающего кадастра представляет огромную важность для  установления надежных границ, обеспечения  гарантии прав собственности, а также  для того, чтобы создание объекта  недвижимости было целесообразным также  и в целях регионального планирования, защиты окружающей среды и содействия экономическому развитию. Впрочем, такая колоссальная задача не может быть выполнена в приемлемые сроки и за доступные средства. Поэтому необходимо найти промежуточные решения, используя опыт стран, столкнувшихся с аналогичными проблемами. Кроме того, составление исчерпывающего кадастра необходимо для того, чтобы собрать и зафиксировать данные о стоимости объектов недвижимости в качестве основы налогообложения таких объектов, что является важнейшей функцией каждого органа кадастрового учета.

Технический процесс переноса данных из более ранних реестров (как семантических, так и графических) осуществляется с использованием различных инструментов. Организационным принципом создания таких реестров является присвоение каждому объекту уникального кадастрового номера.

3. Объекты кадастрового  учета

В ст. 4 проекта Закона содержится перечень объектов, подлежащих государственной  регистрации в кадастре в качестве земельных участков, а также зданий и их частей. Эта схема отражает фактическое состояние российского законодательства о недвижимости, включающего каталог объектов недвижимости. Таким образом, он превосходно отражает фактическую ситуацию.

Минимальный объем информации. Как правило, для идентификации и определения местонахождения объекта недвижимости, а также регистрации права собственности на такой объект, требуется минимальный объем информации. Россия обладает превосходным инструментом для идентификации объекта недвижимости, коим является его уникальный кадастровый номер. Основной принцип состоит в том, что для сохранения своей актуальности и точности и, следовательно, для сохранения доверия со стороны общественности, система кадастрового учета должна фиксировать и сохранять лишь такие сведения, которые она может контролировать. Сведения, полученные из органов других юрисдикций, вносятся в систему в силу законных обязательств и сводятся к минимуму по очевидным причинам, поскольку, если система будет неточной, ненадежной и недостоверной, общественность вскоре утратит к ней доверие.

Объединение данных. В ст. 6 содержится подробное описание содержания и структуры данных, подлежащих регистрации и сохранению в кадастре. Впервые кадастр объединит все данные по объектам недвижимости в единую исчерпывающую базу данных.

5. Формирование объектов  и учетные кадастровые записи

Формирование объектов недвижимости (в отношении земли - посредством  межевания, осуществляемого частными лицензированными инженерами-землеустроителями, а также уже приватизированными БТИ, которые устанавливают и ведут учет строительной информации) осуществляется представителями частного сектора, как это происходит в Германии, Австрии и других странах.

6. Кадастровая оценка  и мониторинг

В проекте Закона излагается процесс  кадастровой оценки стоимости и внесения кадастровой стоимости (в качестве основы налогообложения собственности) в кадастр. Поскольку принципы данного процесса сформулированы в недостаточной степени, желательно разработать более ясные и четкие определения.

7. Обмен информацией  и распределение данных

Регистрация прав. Государственная регистрация прав осуществляется регистрационными палатами, функционирующими на местном либо районном уровнях, но организованных по эгидой Федеральной регистрационной службы (подведомственной Министерству юстиции). Данная организационная структура позволяет осуществлять тесное сотрудничество между агентствами кадастрового учета и регистрации прав. В то время как агентство кадастрового учета на местном уровне использует унифицированное программное обеспечение для учета физических характеристик недвижимого имущества, регистрационные палаты, по причине более раннего организационного устройства, для регистрации прав использовали широкий диапазон программных продуктов (теоретически, более 50).

Доступ к информации и распределение данных. Проект Закона содержит исчерпывающее описание процесса обмена данными и получения доступа к данным, а также принципов оплаты пользования системой. В настоящее время рассматриваются модели распределения данных через Интернет (сетевые порталы).

Финансирование системы. В западных странах системы кадастрового учета обычно финансируются из правительственных бюджетов, причем такое финансирование включает как основные капиталовложения, так и внедрение новейших технологий и текущую деятельность, а также из взносов потребителей услуг системы.

8. Кадастровые инженеры  и организация работы

Причины того, почему данный закон  содержит подробные положения о  задачах, профессиональных обязанностях и организации работы кадастровых  инженеров, были раскрыты ранее.

Организационная и техническая система нового кадастра

Разработка и испытания структуры  системы, ее технических функций, обмена информацией и распределения  данных с помощью электронных  средств еще не завершены. Проект Всемирного Банка предусматривает значительную часть финансирования, необходимого для обеспечения техническими средствами, программными продуктами и соответствующей подготовкой персонала. Уже избраны экспериментальные участки для испытания новой системы.

В сущности, система базы данных будет организована на региональном уровне (рис. 1). Местные (районные) представительства будут функционировать в качестве отделений по работе с клиентами, принимающих заявки и предоставляющих заявителям необходимую информацию. Кадастровые инженеры, функции которых были недавно определены, будут играть главную роль, действуя от имени клиентов и осуществляя межевание земель, а также оформляя документы, необходимые для государственной регистрации.

Автор полагает, что определенные минимальные функции органов  кадастрового учета должны осуществляться на местном и районном уровнях для того, чтобы дать возможность пользователям системы общаться с органами кадастрового учета. Столицы регионов, где в будущем будут сконцентрированы базы данных и другие элементы организации кадастрового учета, зачастую слишком удалены от пользователей и труднодоступны.

Рис. 1. Организационная схема системы.

Объединение Бюро технической  инвентаризации (БТИ)

Новая система кадастрового учета  будет исчерпывающей и охватит  как земельные участки, так и  здания и части зданий. Здания будут  привязаны к земельным участкам - это станет первым шагом к реализации классического принципа «superficies solo cedit». С этой целью необходимо объединить данные БТИ в новый всеохватывающий кадастр недвижимого имущества. Это колоссальная задача, и ее реализация требует четких определений и процедур, а также использования новейших технологий.

В этом месте я хотел бы сделать  одно предупреждение. Проект закона о кадастре также требует государственной кадастровой регистрации многочисленных сведений о строительных объектах. Такие сведения подвержены частым изменениям и зависят от решений местных властей. Если такие изменения будут неточными либо неактуальными, кадастровая база данных может стать недостоверной - даже несмотря на то, что ее данные должны отражать правовой статус объекта недвижимости.

Необходим деловой подход

Размеры и функции «Роснедвижимости» - организации, являющейся ключевой фигурой в реализации российской земельной реформы, определяют необходимость использования методов делового управления для руководства ее деятельностью. Эта необходимость не всегда признается как внутри самой организации, так и за ее пределами. Федеральная целевая программа на 2006-2011 гг. может рассматриваться в качестве базового бизнес-плана. Подробное моделирование бизнес-процессов будет содействовать дальнейшим успехам этого крупного учреждения. Обязательным также является внутренний и внешний маркетинг.

С учетом колоссальных масштабов российской земельной реформы, затрагивающей  всех жителей России, а также огромного  объема работы, который должны проделать  Кадастровое агентство и другие учреждения, необходимо разработать  общественную информационную программу для ознакомления общественности (пользователей системы) с используемыми процедурами и демонстрации положительных аспектов внедрения и использования системы. Кроме того, необходимо продемонстрировать ценность системы и на политическом уровне.

Сотрудничество с частным сектором

Впервые новый российский кадастр  предусматривает четкое описание сотрудничества между государственным и частным  секторами, и в частности, между  правительственным учреждением  и частными инженерами-землеустроителями. Представители других профессий, регулярно сотрудничающих с кадастровыми агентствами в качестве представителей своих клиентов, а именно нотариусы, оценщики, банковские работники, агенты по операциям с недвижимостью, также должны рассматриваться в качестве участников процесса и привлекаться к сотрудничеству

Поддержка со стороны  международных организаций

Начиная с 1998 г. Европейский Союз посредством  своей Программы ТАСИС оказывает  содействие по различным аспектам российской земельной реформы и, в частности, оказывает техническую помощь (на данный момент - посредством реализации 5 проектов) кадастровому агентству (ранее - «Росземкадастр», а в настоящее время - «Роснедвижимость»). В течение последних 10 лет компания «Сведсервей АБ» («Swedesurvey AB», главный консультант кадастрового агентства Швеции) также осуществляла двусторонний проект содействия внедрению Российского кадастра. Кроме того, впервые за многие годы Правительство Австрии также оказывало консультационные услуги российским учреждениям.

В дополнение к кредитным линиям, предоставляемых в рамках Федеральной целевой программы на 2006-2011 гг., недавно Всемирный Банк предоставил заем в размере 100 млн долл. США для финансирования внедрения нового кадастра.

В августе 2005 г. между российским правительством и руководством Всемирного Банка было подписано кредитное соглашение о предоставлении займа в размере 100 млн долл. США. Этот заем обеспечит финансирование внедрения новой системы кадастрового учета с акцентом на развитие ИТ-инфраструктуры данной системы, а также на массовую оценку стоимости, которая будет внедрена в качестве основы будущей системы налогообложения недвижимого имущества. Получателем займа является «Роснедвижимость». Финансирование является неотъемлемой частью Федеральной программы внедрения нового кадастра. К настоящему времени текущий Проект ТАСИС способствовал реализации рассматриваемого Проекта Всемирного Банка и будет продолжать поддержку его фактической реализации. Аналогичный заем в размере 50 млн долл. США находится в стадии подготовки и предназначен для финансирования системы регистрации прав - получателем этого займа будет «Росрегистрация».

Сопоставительный анализ

Накануне преобразования российского  Земельного кадастра (и других кадастров) в единую и всеобъемлющую систему  кадастрового учета объектов недвижимости, стоит соизмерить намерения о внедрении такой системы с международными нормами и стандартами, которые считаются ориентирами. Впрочем, автор убежден в том, что неизменные нормы и стандарты попросту отсутствуют, и поэтому лучше придерживаться принципов «добросовестного управления». Такие принципы широко используются международными организациями, такими как Всемирный Банк.

Метод «сопоставительного анализа» используется и в бизнесе - причем, в государственном  секторе все в большей степени - для измерения показателей деятельности учреждения в сравнении с признанными моделями. При внедрении новой кадастровой системы в России использование таких методов также представляется необходимым для объективной демонстрации обоснованности новой системы. Использование таких методов было рекомендовано Международными организациями: недавно Всемирный Банк заказал сравнительное исследование нескольких государств (автор данной статьи является соавтором упомянутого исследования)².

Оценочная методика, применявшаяся  в ходе вышеупомянутого исследования, была тесно связана с повсеместно  признанной концепцией управления эффективностью деятельности «3-E» (Efficiency,Effectiveness, Equity) - Результативность, Экономичность, Эффективность). Эта концепция была адаптирована для того, чтобы отвечать особенностям систем управления землями, основным методологическим допущениям, представленным ранее, а также специфическому предмету данного исследования. Эта концепция позволяет объединить центральные критерии оценки, применяемые Всемирным Банком (например, ресурсы, результативность, рентабельность, эффективность), в единую всеобъемлющую систему: