Государственные закупки

В юридической литературе предлагается использовать обобщенный термин "публичные нужды", объединяющий по содержанию государственные и муниципальные нужды <1>. Думается, что значение понятия "публичные нужды" будет возрастать в условиях сближения нормативных основ государственных и муниципальным заказов. Это уже проявилось, в частности, в установлении для государственного и муниципального уровней управления единого порядка размещения государственных и муниципальных заказов. В дальнейшем такое сближение может быть обусловлено формированием единых информационных ресурсов, единой контрактной системы, охватывающих все уровни государственного и муниципального управления, и т.д.

Особый интерес в науке и практике длительное время вызывает вопрос о соотношении государственных нужд и нужд государственных органов и иных государственных учреждений (при этом также используются термины "собственные нужды учреждений", "средства на содержание учреждений", "средства на обеспечение собственной деятельности" и т.п.).

В соответствии со ст. 125 ГК РФ в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, от имени Российской Федерации и субъектов РФ могут участвовать органы государственной власти. В настоящее время подавляющее большинство государственных органов, являясь государственными учреждениями, имеют самостоятельную гражданскую правосубъектность и могут выступать самостоятельными участниками гражданских правоотношений. В юридической литературе обращается внимание на необходимость четкого разграничения случаев выступления в гражданском обороте публично-правовых образований в целом и выступающих от собственного имени государственных органов, имеющих статус юридического лица . В последнем случае государственный орган - юридическое лицо становится формальной и фактической стороной договора, а также субъектом ответственности за нарушение его условий (при субсидиарной ответственности государства на основании п. 5 ст. 115, п. 2 ст. 120 ГК РФ).

Основным правилом разграничения выступления государственных органов и иных государственных учреждений от имени государства и от собственного имени признается то, что в первом случае органы государства вступают в отношения, регулируемые гражданским законодательством, для удовлетворения нужд государства, а во втором - для удовлетворения собственных потребностей данного государственного органа.

В соответствии с первоначальной редакцией ст. 69 БК РФ предоставление бюджетных средств бюджетным учреждениям осуществлялось в том числе в следующих формах:

ассигнования на содержание бюджетных учреждений;

выделение средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам.

Таким образом, Бюджетный кодекс РФ особо выделял категорию денежных средств, предоставляемых на содержание бюджетных учреждений. Данные денежные средства выделялись бюджетному учреждению по смете доходов и расходов.

Статьей 70 БК РФ (в первоначальной редакции) был установлен исчерпывающий перечень целей расходования бюджетных средств бюджетными учреждениями. К этим целям в том числе относились:

оплата товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам;

оплата товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов в порядке, предусмотренном ст. 71 БК РФ.

Согласно первоначальной редакции ст. 71 БК РФ все закупки бюджетными учреждениями товаров, работ и услуг на сумму свыше 2 тыс. минимальных размеров оплаты труда осуществлялись исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов.

На практике возникали вопросы о пределах и порядке реализации государственными учреждениями полномочий по расходованию выделенных по смете денежных средств.

Разъяснение по ситуации, связанной с приобретением бюджетными учреждениями товаров, работ и услуг, содержится в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. N 24 "О применении к государственным (муниципальным) учреждениям пункта 2 статьи 1 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и статьи 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации".

В соответствии с данным разъяснением приобретение бюджетными учреждениями для собственных нужд товаров, работ, услуг на сумму, не превышающую 200 тыс. руб. (что составляет 2 тыс. минимальных размеров оплаты труда), осуществляется на основании обычных гражданско-правовых договоров. От указанных договоров (контрактов), заключаемых для обеспечения собственных нужд, следует отличать государственные контракты в целях обеспечения государственных нужд. Последние заключаются тогда, когда учреждение выполняет функции государственного заказчика.

Указанное разъяснение соответствует сложившейся правоприменительной практике. Так, в научной литературе отмечается, что на практике зачастую исходят из того, что при аренде здания, проведении в нем ремонта, приобретении оборудования и иной хозяйственной деятельности орган государства удовлетворяет собственные "учрежденческие нужды" и, соответственно, этот же орган непосредственно приобретает права и обязанности по такого рода сделкам.

Таким образом, в действующем законодательстве категория "государственные нужды" претерпела существенные изменения, заключающиеся в том, что формирование на их основе государственных заказов распространяется на слишком широкую сферу правоотношений с участием не только государственных органов, но и любых иных получателей бюджетных средств. Представляется, что такой подход противоречит самой идее госзаказов - особой целевой направленности отношений по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для выполнения наиболее важных государственных функций, например по созданию и поддержанию государственных материальных резервов, поддержанию необходимого уровня обороноспособности и безопасности государства, обеспечению экспортных поставок для выполнения государственных международных обязательств, реализации целевых программ различного уровня. Распространение таких отношений на любых получателей бюджетных средств без учета целевой направленности осуществляемых ими расходов представляется неоправданным и нецелесообразным.

Размещение государственных заказов

В соответствии с Федеральным законом "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" под размещением заказов понимаются действия государственных заказчиков и иных уполномоченных субъектов по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в целях заключения с ними государственных контрактов (ст. 5). Порядок и способы совершения действий как со стороны государственных заказчиков, так и со стороны участников размещения госзаказа, в общих чертах определяются ст. ст. 447 - 449, 527 ГК РФ, а также (подробнее) указанным Законом о размещении заказов.

Субъектами правоотношений на стадии размещения госзаказа со стороны государства выступают государственный заказчик, уполномоченный орган, специализированная организация.

Государственные заказчики. Закон о размещении заказов по сравнению с Федеральным законом "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" и большинством региональных правовых актов существенно расширил перечень субъектов, на которых могут возлагаться функции государственных заказчиков. В соответствии со ст. 4 Закона о размещении заказов в качестве федеральных государственных заказчиков могут выступать государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета.  Государственными заказчиками в субъектах РФ могут являться государственные органы (в том числе органы государственной власти), бюджетные учреждения, иные получатели средств региональных бюджетов.

Таким образом, в настоящее время государственными заказчиками могут являться любые получатели бюджетных средств. Следует отметить, что изначально в соответствии с Законом о размещении заказов требовалось также, чтобы получателям бюджетных средств в установленном порядке были переданы полномочия государственных заказчиков соответствующими органами государственной власти. Теперь этого не требуется, достаточно того, что соответствующее лицо является получателем бюджетных средств.

Определение понятия "получатель бюджетных средств" содержится в бюджетном законодательстве. Согласно ст. 6 БК РФ применительно к государственному уровню управления под получателем бюджетных средств (получателем средств соответствующего бюджета) понимается орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет соответствующего бюджета.

В соответствии с Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ в качестве получателей бюджетных средств вместо бюджетных учреждений стали рассматриваться казенные учреждения.

Существенное расширение перечня государственных заказчиков по сравнению с ранее действовавшим законодательством за счет отнесения к данной категории всех получателей бюджетных средств представляется неоправданным и нецелесообразным по ряду причин.

Во-первых, это привело к принижению значимости института государственных заказов. Например, в настоящее время закупка канцелярских принадлежностей на относительно небольшую сумму для нужд того или иного учреждения относится к сфере госзаказа. При этом заключается государственный контракт от имени Российской Федерации либо субъекта РФ. Не представляется уместным говорить о том, что такие правоотношения имеют особо важную целевую направленность. Тем не менее именно такого рода госзаказы составляют значительный объем в общей структуре госзаказов, реализуемых получателями бюджетных средств низового уровня.

Во-вторых, для значительной части получателей бюджетных средств (таких как государственные учреждения образования, здравоохранения, науки, культуры и т.п.) выполнение функций государственного заказчика может быть отнесено к разряду несвойственных им функций. Зачастую в структуре таких учреждений отсутствуют специализированные подразделения, предназначенные для выполнения рассматриваемых функций.

В-третьих, у отдельных получателей бюджетных средств (в лице соответствующих руководителей) зачастую отсутствует заинтересованность, достаточная мотивация для качественного выполнения функций заказчика. Выполнение функций заказчика в отдельных случаях воспринимается как дополнительное обременение, влекущее возникновение определенных проблем.

В-четвертых, к выполнению важнейшей государственной функции, связанной с размещением госзаказов, в отдельных случаях привлекаются лица, не обладающие необходимыми знаниями и умениями в данном виде деятельности. Недостаточная профессиональная подготовка служащих (работников) государственного заказчика в отдельных случаях приводит к нарушениям порядка размещения заказов. У должностных лиц нередко отсутствует заинтересованность в качественном выполнении задач, связанных с госзаказами. Как правило, не предусматривается оплата труда, связанного с выполнением данной функции, выступающей в качестве дополнительной трудовой функции. Методы материального и морального стимулирования к таким должностным лицам применяются крайне редко. Фактически единственным побудительным мотивом для таких должностных лиц зачастую является лишь стремление избежать привлечения к юридической (в частности, административной) ответственности. В этих условиях представляется целесообразным решение вопроса о стимулировании деятельности данных специалистов .

Одним из вариантов решения рассматриваемой проблемы может явиться освобождение получателей бюджетных средств так называемого низового уровня (дошкольные и образовательные учреждения, учреждения здравоохранения и т.д.) от выполнения несвойственных им функций государственных заказчиков. Это касается также должностных лиц таких учреждений (воспитателей, учителей, врачей и др.), участвующих в процессе размещения заказов. Данный вопрос может быть решен за счет централизации системы госзаказов, создания уполномоченных на размещение заказов органов <1> и т.д. При невозможности освободить то или иное учреждение - получателя бюджетных средств от выполнения функций по размещению заказов необходимо предусматривать в организационно-штатной структуре этого учреждения закупочные подразделения либо должности отдельных специалистов в данной сфере. Представляется, что на практике в большинстве случаев это окажется невозможным, в первую очередь из-за необходимости дополнительных расходов на обеспечение деятельности указанных подразделений (специалистов). Наиболее приемлемым вариантом решения указанных проблем является централизация системы заказов, в том числе за счет формирования консолидированных заказов. Решение такого рода вопросов необходимо в том числе в связи с созданием федеральной контрактной системы, предполагающей наличие специалистов с высоким уровнем профессиональной подготовки.

В связи с этим также представляется целесообразным повышать уровень субъектов, выполняющих функции государственных заказчиков. В качестве основной категории государственных заказчиков следует рассматривать государственные органы, а именно органы исполнительной власти. Это обусловлено особо важной целевой направленностью отношений в сфере госзаказов, высокой ответственностью, возлагаемой на государственного заказчика, сложным характером формируемых (реализуемых) правоотношений. Как уже отмечалось выше, зарубежный опыт также свидетельствует, что функции государственных заказчиков возлагаются на министерства, ведомства, а также специализированные закупочные структуры (США, Великобритания и др.).

За счет того, что функции государственных заказчиков в соответствии с отечественным законодательством выполняют фактически все получатели бюджетных средств, система госзаказов в России является преимущественно децентрализованной. В то же время практика показывает, что необходимо развиваться, в том числе в направлении организации централизованного размещения госзаказов. В качестве примера организации централизованных поставок в России можно привести поставки лекарственных средств.

Заключение

Международный, зарубежный и отечественный опыт показывает, что существенную роль в экономике рыночного типа играет государство. Одним из методов государственного регулирования являются поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг через систему госзаказов, что позволяет реализовать потребности государства и общества в целом в необходимых материальных и нематериальных благах. Формирование и развитие отношений в сфере госзаказов позволяют устанавливать пропорции социально-экономического развития, содействуют структурным сдвигам в производстве и создании рыночной инфраструктуры, развитию конкуренции и научно-техническому прогрессу.