Еволюція правового статусу президента України

     Конфлікт  був розв’язаний у Конституційному  договорі  «Про основні засади організації  та функціонування державної влади  і місцевого самоврядування в  Україні на період до прийняття нової  Конституції України», підписаному 8 червня 1995 р. [3]. Згідно з цим документом Президент залишався Главою держави і виконавчої влади, а також набував значних додаткових повноважень. Зокрема це стосувалося права одноосібно призначати Прем’єр-міністра і формувати склад Кабінету Міністрів,  приймати окрім указів і розпоряджень, також укази з питань економічної реформи, неврегульовані законодавством, чинні до прийняття відповідних законів, призначення та звільнення посадових осіб та ін. Водночас значну частину повноважень втратила Верховна Рада.

     Подальший перебіг подій засвідчив,  що досягнутий компроміс не став довготривалим, оскільки не вирішив ключових суперечностей  у стосунках між Президентом  і Верховною Радою.  Обопільне  невдоволення Конституційним договором  прискорило розробку проекту Конституції  України.  Робота над проектом ще більше загострила суперечності між  цими владними інститутами,  які  полягали у різних підходах до визначення обсягу повноважень органів державної  влади та способу ухвалення нового Основного Закону.

     28 червня 1996 р. Верховна Рада ухвалила Конституцію України [3].  Згідно зі ст. 102 Основного Закону Президент України є Главою держави і виступає від її імені. Президент України також є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Порівняно з попереднім статусом Президент безпосередньо не визначався главою виконавчої влади і,  таким чином, не відносився безпосередньо до жодної з гілок влади.

     Проте згідно з Конституцією Президент  отримав практично повний контроль над формуванням і діяльністю Кабінету Міністрів, центральних і  місцевих органів виконавчої влади, який був посилений привласненням  діючим на той час Президентом  Л. Кучмою де-юре не належного Главі  державі права призначати і звільняти  з посад заступників керівників центральних органів виконавчої влади.

     Окрім цього, Конституція надала Президенту також значні організаційні та кадрові повноваження стосовно:

–  органів  судової влади:  утворення та ліквідація судів,  призначення суддів на посади вперше,  призначення третини  суддів до складу Конституційного Суду України,  а також привласнене де-факто  і лише згодом легітимізоване в Законі «Про судоустрій України» призначення суддів на адміністративні посади у судах;

–  військових формувань:  керівництво у сферах національної безпеки та оборони, призначення  на посади та звільнення з посад  вищого командування Збройних Сил України, інших військових формувань;

–  правоохоронних органів:  призначення на посаду за згодою Верховної Ради

     України та звільнення на власний розсуд Генерального прокурора України. Хоча модель державного правління,  сформована в Україні  з прийняттям Конституції,  частіше  називали  «президентсько-парламентською республікою», проте за статусом Президента і обсягом наданих йому повноважень  вона могла вважатися ближчою  до необмеженого президентського правління, ніж до класичного зразка президентсько-парламентської республіки (наприклад, Франції) [11].

     2.2. Оновлення конституції України  та зміна повноважень Президента  України.

     Зміни до Конституції,  внесені 8  грудня 2004  р.,  не змінили конституційно-правового  статусу Президента, проте звузили  його повноваження. До Верховної Ради, наприклад, перейшли такі повноваження, як призначення за поданням Президента Прем’єр-міністра України  (кандидатура якого подається Главі держави коаліцією депутатських фракцій), міністрів оборони, закордонних справ, призначення за поданням Прем’єр-міністра інших членів Кабінету Міністрів,  голів Антимонопольного комітету,  Державного комітету телебачення та радіомовлення,  Фонду державного майна України, звільнення зазначених осіб з посад, вирішення питання про відставку Прем’єр-міністра, членів Кабінету Міністрів. 

     До  Кабінету Міністрів перейшли такі повноваження Президента: утворення,  реорганізація  і ліквідація міністерств та інших  центральних органів виконавчої влади; призначення на посади і звільнення з посад за поданням Прем’єр-міністра керівників центральних органів  виконавчої влади, які не належать до складу Кабінету Міністрів. До Прем’єр-міністра перейшло повноваження Президента подавати на розгляд Верховної Ради кандидатури членів Кабінету Міністрів. 

     Водночас  Президент отримав додаткові  підстави для припинення повноважень  Парламенту: якщо протягом одного місяця у Верховній Раді не сформована коаліція депутатських фракцій; якщо протягом 60 днів після відставки Кабінету Міністрів  не сформований персональний склад  нового Уряду; якщо протягом 30 днів однієї чергової сесії пленарні засідання  не можуть розпочатися. Раніше лише остання  обставина могла служити підставою  для припинення повноважень Парламенту [12].

     Окрім прямого зменшення обсягу повноважень  Президента, які були передані іншим  владним інститутам, реформа призвела й до «відновлення»  тих положень Конституції, які існували в ній, але до реформи фактично були не чинними.  Йдеться про процедуру скріплення указів Президента України підписами Прем’єр-міністра та міністра, відповідального за виконання, а також про призначення глав місцевих адміністрацій за поданням Кабінету Міністрів.  Однак неоднозначність формулювання відповідних положень та наявності різних їхніх інтерпретацій різними інститутами влади у подальшому стало причиною для конфліктів між ними [2].

     Крім  цього, новий конституційно-правовий статус Президента призвів до неможливості використовувати певні повноваження,  які до реформи здійснювались  де-факто,  без будь-якої конституційної чи законодавчої санкції,  насамперед –  призначення та звільнення з  посад заступників керівників центральних  органів виконавчої влади.

     Аналіз  повноважень, якими Президент України  наділений за оновленою Конституцією,  свідчить про те, що вони є значно більшими,  ніж у президентів  європейських парламентських республік, але дещо меншими,  ніж у президента Французької республіки.  Президент  України:

–  залишається  керівником зовнішньополітичної та оборонної діяльності держави;

–  як і  раніше,  очолює Раду національної безпеки  і оборони України та керує  її діяльністю;

–  зберігає значні повноваження щодо призначення  на посади і звільнення з посад  посадових осіб державних органів  (зокрема Генерального прокурора  України, половини членів Ради Національного  банку України,  половини членів Національної Ради України з питань телебачення і радіомовлення,  вищого командування Збройних Сил України,  інших військових формувань,  глав дипломатичних представництв,  місцевих державних адміністрацій)  та внесення кандидатур на відповідні посади    (міністрів оборони, закордонних справ, Голови Служби безпеки України тощо);

– зберігає повноваження,  пов’язані з діяльністю органів судової влади;

–  зберігає право законодавчої ініціативи, право  визначення законопроектів як невідкладних та право вето щодо прийнятих Верховною  Радою законів.

     Як  зазначалося,  істотно розширені  повноваження Президента щодо дострокового розпуску Верховної Ради.  Замість права скасування актів Кабінету Міністрів Глава держави одержав право зупинення дії цих актів з мотивів їх невідповідності Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду щодо їх конституційності [8]. 

     Загалом аналіз нинішніх повноважень Глави  держави свідчить про переміщення  «центра ваги»  у комплексі прерогатив Президента від безпосереднього керівництва управлінською і розпорядчою діяльністю до функцій загальнополітичного керівництва та контролю законності дій всіх державних органів і зокрема органів виконавчої влади. 

     В умовах розподілу владних повноважень  між різними інституціями державної  влади,  який виник внаслідок реформи,  Глава держави,  як і раніше,  може відігравати вирішальну роль у  прийнятті усіх ключових рішень у  тих ситуаціях,  коли правляча коаліція в Парламенті та Уряд є його політичними  однодумцями.

     Але вплив Глави держави на внутрішню  політику може бути досить істотним і  тоді  (саме така ситуація склалася зараз),  коли Президент та Уряд представляють  різні політичні сили.  Лише за таких обставин цей вплив (виходячи з характеру наданих Президенту повноважень) має бути у вигляді  контролю над діяльністю Уряду і  застосування правових засобів протидії спробам виконавчої влади порушити Конституцію, закон та створити для  себе в державі домінуюче становище [11]. 

     2.3. Проблематичність правового статусу  Президента та її усунення.

     Перший  період діяльності влади після набуття  чинності змін до Конституції у повному  обсязі засвідчив наявність певних проблемних моментів щодо конституційно-правового  статусу Президента та   можливостей  реалізації ним своїх повноважень.

     Передусім це стосується проблеми дуалізму центрів  визначення основних напрямів державної  політики.  Зокрема Конституція  України не дає відповіді на питання,  яким чином мають узгоджувати  політичні позиції Президент  України, з одного боку, і коаліція депутатських фракцій та Уряд –  з іншого, в питаннях формування політики у різних сферах.

     Механізм  всенародного обрання Президента України  означає і легітимацію більшістю  виборців його передвиборної програми, в якій визначаються цілі й завдання державної політики, які Президент  зобов’язується досягти і реалізувати  протягом своєї каденції. Крім цього, згідно з п. 2 ч. 1  ст. 106 Конституції  України Президент України звертається  із щорічними і позачерговими  посланнями до Верховної Ради України  про внутрішнє і зовнішнє становище  України,  в яких також міститься  бачення Главою держави основних пріоритетів політики у відповідних  сферах та шляхів їх реалізації.  Президент  Л.  Кучма всього звертався з 15  посланнями,  доповідями, зокрема 6 разів  із щорічними, а В. Ющенко – лише у 2006 р. Водночас Президент не має  безпосереднього впливу на Кабінет Міністрів і систему виконавчої влади у цілому як інструмент реалізації визначених ним цілей.  Натомість формування Кабінету Міністрів коаліцією депутатських  фракцій передбачає, що Уряд принаймні у внутрішньополітичній сфері, реалізовуватиме політичні пріоритети, відображені у передвиборних програмах партій і блоків – учасників коаліції. Відповідні програми отримують легітимацію від певних частин виборців, проте лише у певних випадках це може бути більшість виборців. 

     За  таких умов відсутність у Конституції  положень про узгодження політичних позицій вищих владних інститутів містить небезпеку виникнення конфліктів на цьому ґрунті,  конкуренції  за можливість реалізації повноважень, спроб обмеження повноважень  одного інституту іншим.

     Наприклад,  повноваження Президента України,  визначені ст. 102  та пп. 3, 17  ч. 1  ст. 106 (керівництво у сферах зовнішньої політики,  національної безпеки  і оборони),  передбачають їх реалізацію через систему органів виконавчої влади. Водночас протягом діяльності Кабінету Міністрів у другій половині 2006  р.  у зазначених сферах неодноразово спостерігалися конфлікти між Президентом  та Урядом (відповідно – парламентською коаліцією) [3].

     Президент України у цих питаннях  «здійснює  керівництво»  (пп. 3,  17  ч. 1  ст. 106  Конституції),  а Кабінет  Міністрів України  «забезпечує здійснення зовнішньої політики», «здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України» (пп. 1, 7  ст. 116  Конституції).  Загалом є підстави говорити,  що в цих питаннях Уряд підпорядкований Главі держави. 

     Однак уже невдовзі після набуття чинності всіх нових положень Конституції  здійснюються спроби їх «під коригувати» шляхом прийняття звичайних законів, зокрема, в підготовленому Урядом і прийнятому Верховною Радою Законі  «Про Кабінет Міністрів України». Проблема загострюється ще й тому, що наведені вище конституційні формулювання вимагають саме законодавчої конкретизації і не можуть бути конкретизовані чи уточнені шляхом їх тлумачення. Відтак виникає перспектива боротьби за повноваження і прийняття органами влади суперечливих рішень у цих сферах, що може мати (і почасти вже має) серйозні негативні наслідки для держави. 

     Вже 4 грудня 2006 р. Президент спробував  повернути   хоча б частину  повноважень у сферах зовнішньої політики та національної безпеки і  оборони    шляхом встановлення Переліку посад керівників військових формувань, правоохоронних органів, органів  дипломатичної служби, кандидатури  для призначення на які погоджуються з Президентом України,  і внесення до нього посад перших заступників  і заступників міністрів внутрішніх справ, закордонних справ, оборони, голів і заступників голів  Державної служби спеціального зв’язку  та захисту інформації, Державної  служби експортного контролю і деяких інших посадових осіб центральних  органів виконавчої влади. Однак  Указ Президента України № 1025 від 4 грудня 2006 р., яким затверджений цей  Перелік, одразу був оскаржений Урядом на предмет його неконституційності.