Теоретические основы формирования и реализации бюджетной политики

Принятие в конце 1993 г. новой Конституции России и  упрочение позиций федерального центра привели к упорядочению межбюджетных отношений и началу нового, второго этапа их развития. Этот этап начался в 1994 г. и продлился до 1998 г. Главным достижением этого этапа явилось создание в 1994 г. Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого впервые стали распределяться на основе использования специальной формулы. При этом были расширены налоговые полномочия региональных и местных органов власти и одновременно начался процесс легализации (в форме договоров и соглашений) ранее неформальных двухсторонних договоренностей между федеральным центром и наиболее влиятельными субъектами.

В 1998 г. Правительством РФ была подготовлена и принята «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 -2001 гг.». Именно эта концепция послужила основой нового, третьего этапа реформирования межбюджетных отношений в России. Основной целью принятой в 1998 г. «Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 – 2001 гг.» стал поэтапный переход к принципиально новой методике распределения трансфертов ФФПР, основанной на сопоставлении реальной бюджетной обеспеченности регионов с использованием объективных оценок расходных потребностей и налогового потенциала территорий.⁴⁹

В целом, задачи, поставленные Концепцией реформирования межбюджетных отношений в РФ, были решены. Однако к тому времени не были решены три глобальные проблемы: разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы; урегулирование межбюджетных отношений на субфедеральном уровне; создание нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровнях.

Важнейшим этапом в дальнейшем реформировании межбюджетных отношений явилась реформа 2003-2004гг. Ее сущность заключается в разделении уровней бюджетной системы с четким определением на постоянной основе их обязательств и доходных источников и, что самое важно, полномочий по их регулированию. В соответствии с реформой местного самоуправления вводится два уровня местных бюджетов – бюджетная система РФ становится четырехуровневой.

Изменение налогового и  бюджетного законодательства привело  к увеличению централизации доходных источников консолидированного бюджета  субъектов РФ в пользу региональных бюджетов.⁵⁰ Пропорции формирования доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ за один год между региональными и местными бюджетами изменились с 60% и 40% в 2005 г. на 70% и 30% в 2006 г. соответственно.

За период 1998–2005 гг. произошло  существенное снижение доли налоговых  доходов субъектов РФ в консолидированном бюджете – с 56,6 до 30,9% (табл. 8).

 

Данная тенденция в  большей степени обуславливается  экономической конъюнктурой (рост цен  на энергоносители привел к увеличению поступлений таможенных пошлин и  ресурсных платежей в федеральный  бюджет), нежели перераспределением доходных источников между уровнями бюджетной системы. А существенный рост в 2009 году наоборот связан прежде всего с резким падением доходов федерального бюджета от НДПИ и таможенных пошлин.

На сегодняшний день межбюджетные отношения включают 3 функциональных элемента:

1. разграничение доходов и расходных обязательств, закрепленное законодательно на постоянной основе;

 

Таблица 8

Доля некоторых  показателей бюджетов субъектов  РФ в

консолидированном бюджете России в 1992-2009 гг (%)⁵¹

	1 992	1 993	1 994	1 995	1 996	1 997	1 998	1 999	2 000	2 001	2 002	2 003	2 004	2 005	2 006	2 007	2 008	2 009
Налоговые доходы	44	53	53	48	50	53	57	49	44	37	35	40	36	31	32	34	33	37
Налоговые доходы  без ресурсных платежей и таможенных пошлин	48	62	61	56	56	60	60	53	49	43	41	42	48	49	52	55	54	55
Расходы	34	40	38	43	45	48	54	52	54	54	49	50	51	50	43	48	49	43

 

 

1. распределение доходов между бюджетами бюджетной системы. Осуществляется ежегодно и направлено на обеспечение самостоятельности каждого уровня управления;
2. перераспределение средств между бюджетами разных уровней и видов, направленное на горизонтальное выравнивание бюджетов на основе расчетной бюджетной обеспеченности (мин. 63% от среднего по России в 2010г). Оно осуществляется через механизм межбюджетных трансфертов (далее – МБТ).

МБТ – средства, предоставляемые  одним бюджетом другому бюджету на безвозмездной основе. Через этот механизм средства от богатых территорий передаются бедным. За 2005 – 2008гг. МБТ из федерального бюджета увеличились более чем в 2 раза и составили 2,7 трлн. Рублей (35% от всех расходов). Средства между бюджетами перераспределяются также через бюджетные кредиты (140 млрд. на 2010 г. субъектам РФ).

МБТ предоставляются  из соответствующих фондов, которые  формируются в бюджете каждого  уровня, и используется соответствующая  единая методика. Тем не менее, разработанные правительством методики расчета трансфертов не решают проблемы количественной оценки расходных обязательств бюджетов, и зачастую реальная практика распределения трансфертов на всех бюджетных уровнях сводится к старинному методу «от достигнутого», то есть, не меньше, чем в прошлом году с учетом инфляции⁵²

В проекте бюджета  на 2010 г. и на период до 2012 г. насчитывается  свыше 87 различных трансфертов, что  учитывая неравномерное выделение  средств, может привести к превышению издержек по оценке их целевого использования  над получаемыми выгодами, не говоря уже об оценке эффективности осуществляемых расходов. В развитых странах с федеративной формой государственного устройства, как правило, существует 1–3 крупнейших трансферта из федерального бюджета бюджетам территорий и 3–15 более мелких трансфертов.

Несмотря на положительные изменения в системе межбюджетных отношений и в организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, достигнутые в ходе реформы межбюджетных отношений, сохраняются многочисленные проблемы,

главными из которых являются:

• проблема централизации доходов и децентрализации расходов: действующая система разграничения налоговых доходов не обеспечивает адекватность величины собственных налоговых доходов расходным обязательствам (Более 80% налоговых доходов субъектов РФ – федеральные), особенно на уровне местных образований (доля местных налогов составляет всего 4% от доходов местных бюджетов);
• проблема усиления дифференциации уровня экономического и социального развития территорий.

В настоящее время  степень дифференциации по всем важнейшим экономическим и социальным параметрам показателей между регионами России очень высока. Бюджетные расходы на душу населения значительно варьируются по разным регионам: на здравоохранение более чем в 6 раз, на социальное обеспечение – в 15 раз, на образование – более чем в 5 раз.

Решению этих проблем  может в частности способствовать, одобренная распоряжением Правительства РФ от 8 августа 2009г «Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года».

 

Выводы

 

Проанализировав бюджетную политику России за последние 10 лет, можно отметить, что в целом она была направлена на оптимизацию налоговой нагрузки, решение долговой проблемы, защиту бюджетной системы и российской экономики в целом от непредсказуемых колебаний внешней конъюнктуры, увеличение эффективности функционирования государственных финансов и реформирование межбюджетных отношений.

В целях оптимизации налоговой нагрузки, начиная с 2000 года в России было проведено существенное реформирование налоговой системы, что позволило перенести большую часть налоговой нагрузки с обрабатывающего на сырьевой сектор и ослабить негативное влияние удорожания сырья на мировых рынках на конкурентоспособность российских товаропроизводителей.

Для решения долговой проблемы в 2002 году была разработана  концепция управления государственным  долгом, следование которой позволило  снизить величину государственного долга к ВВП за период 2000-2009 гг. с 108,8 до 8,3%. Но, несмотря на положительные результаты в этой части, в ближайшее время вследствие кризиса ожидается повышение долговой зависимости, как от национальных, так и от иностранных кредиторов.

В целях снижения зависимости  бюджетной системы от внешнеэкономической конъюнктуры был создан Стабилизационный фонд, в котором накапливались средства от нефтяных доходов. Впоследствии он был разделен на два фонда, аккумулирующих доходы от нефти и газа. Резервный фонд был использован во время финансово-экономического кризиса для замещения выпадающих бюджетных доходов. ФНБ предназначен для покрытия дефицита Пенсионного фонда. Тем не менее, ввиду сохранения дисбаланса в бюджетной системе ожидается, что ресурсы этих фондов будут исчерпаны уже в ближайшие пару лет, что еще больше обострит зависимость бюджетов от конъюнктуры мировых рынков.

В результате масштабной реформы межбюджетных отношений  было произведено и законодательно закреплено разграничение расходов и доходов между различными уровнями бюджетной системы, реформой местного самоуправления введены два уровня местных бюджетов, что сделало бюджетную систему РФ четырехуровневой. Основные проблемы, которые остаются нерешенными: проблема централизации доходов и децентрализации расходов; проблема усиления дифференциации уровня экономического и социального развития территорий.

В целях повышения  эффективности государственных  расходов подготовлена база для проведения масштабной бюджетной реформы: перехода от метода управления затратами к  методу управления результатами и внедрения программно-целевого принципа организации деятельности государственного сектора.

 

 

3 ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ В ПЕРИОД ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО КРИЗИСА

 

3.1 Проблемы  совершенствования бюджетной политики  в России в период финансово-экономического кризиса

 

Проведение  бюджетной политики в кризисный  период уже не идет в русле тех  прогнозов социально-экономического развития, под которые изначально закладывались все бюджетные  проектировки. Ухудшение всех наиболее значимых социально-экономических показателей ставит под сомнение достижение тех целевых параметров, которые закладывались в долгосрочной бюджетной стратегии.

Одним из последствий  кризиса стало отклонение реальной политики от ряда принципиальных положений, закрепленных в Бюджетном кодексе, в частности:

• смягчение требований к предельной величине ненефтегазового дефицита;
• объявление ограничения на общий уровень бюджетного дефицита;
• отказ, хотя и временный, от трехлетнего бюджета;
• установление предельных уровней – ограничений по отдельным направлениям расходов.

Кроме этого, исходя из публичных заявлений руководства  Минфина России, можно заключить, что готовность к корректировке  нормативно-установленных принципов  бюджетной политики существует и  в настоящее время. Следует привести в пример предложение возвратить использование цены отсечения в качестве механизма определения пропорции между расходованием и сбережением нефтегазовых доходов федерального бюджета, а также решение о передаче в распоряжение Внешэкономбанка доходов, полученных от размещения средств Фонда национального благосостояния.

Все вышеперечисленное свидетельствует о высокой неопределенности базовых принципов бюджетной политики, которая будет оказывать негативное влияние на устойчивость бюджетной сферы вне зависимости от сценариев развития мировой и российской экономики.

Воздействие финансово-экономического кризиса и значительное ухудшение  макроэкономической стабильности привело  к существенным изменениям, прежде всего, в текущей бюджетной политике.