Теоретические основы формирования и реализации бюджетной политики

Основными сферами реализации бюджетной политики выступают: политика доходов, политика расходов, политика в области обеспечения сбалансированности бюджета и эффективного управления государственным (муниципальным) долгом, политика в области регулирования межбюджетных отношений.

 

 

2 ОСОБЕННОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ В СОВРЕМЕННЫЙ ПЕРИОД

 

2.1 Анализ управления доходами и расходами государственного бюджета

 

Анализ бюджетных доходов.

Государственная политика в области бюджетных доходов  является важнейшим звеном бюджетной политики, поскольку возможность реализации государственных обязательств напрямую связана с объемом и устойчивостью доходной базы бюджетной системы.

Главным источником доходов  бюджетов разных уровней является национальный доход.

Если рассматривать  бюджетную систему в целом, то можно отметить, что доходы расширенного бюджета в период с 2000 по 2008 год увеличились в номинальном выражении в 5,9 раза и лежали в пределах от 36,4 до 40,2% ВВП. Причем с 2003 до 2007 года они постепенно росли, но с началом кризиса начали снижаться и по прогнозу МЭРТ к 2012 году составят 31% ВВП.

 

Рис. 1. Динамика доли доходов расширенного бюджета  в % от ВВП²²

*Рассчитано по данным  Росстата и Федерального казначейства

Значение этого показателя близко к среднему уровню по странам  ОЭСР (равному 39% ВВП) и уступает средним показателям по ЕС, составляющим 47% ВВП.

Основным методом перераспределения  национального дохода в условиях рыночной экономики является фискальный. С помощью налогов формируется основная часть бюджета.

Доходы федерального бюджета в период с 1998 по 2009 год в основном формировались за счет НДС, таможенных пошлин и ресурсных налогов, которые в среднем за период составляли 69% от всех доходов. Следует отметить, что в бюджетной классификации доходов, существовавшей до 2005 года доходы от внешнеэкономической деятельности и платежи за пользование природными ресурсами, относились к неналоговым доходам. В целях сопоставимости данных в таблице 2 данные виды поступлений включены, поскольку они действительно имеют фискальный характер.

По данной таблице видно, что за последние годы доля налоговых доходов в федеральном бюджете значительно выросла. В большинстве стран мира такая ситуация является весьма распространенной.

 

Таблица 2

Доля и структура  налоговых доходов в Федеральном  бюджете РФ²³

	1998	2000	2002	2004	2006	2008	2009
Доля налоговых доходов	83,5	84,6	94,4	93,2	96,3	93,9	89,7
Структура налоговых  доходов
НДС	38,4	22	38,5	33,5	33,6	24,4	31,2
Акцизы	21,4	15	11	3,8	1,8	1,8	1,5
Таможенные пошлины  и сборы	7,4	21,6	16,1	27,6	34,2	40,2	38,4
Налог на прибыль	13,1	7,6	10,3	6,1	7,1	8,7	3,0
Платежи за пользование  природными ресурсами	2,3	1,4	9,1	13,7	15,4	18,7	15,3
ЕСН			14	14,4	6,2	5,8	7,8
Прочие налоги и сборы	17,4	32,4	1	0,9	1,7	0,4	2,8

Однако, если там этот процесс связан с сокращением  государственной собственности, то в России это во многом обусловлено  снижением эффективности ее управления и, одновременно, результатом сырьевой направленности экономики в условиях благоприятной конъюнктуры мирового рынка энергоносителей.

В структуре налоговых доходов до 2006 года самую весомую долю в среднем за весь период занимал налог на добавленную стоимость 22 – 38,5%. С 2006 по 2009 год первым по значимости компонентом были таможенные пошлины, доля которых за последние 10 лет выросла более чем в 5 раз и достигала в 2008 году почти 40%, из которых 32,7% составили доходы от уплаты вывозных таможенных пошлин, в т.ч. на сырую нефть 20,41 %.

До последнего времени незначительную долю доходов федерального бюджета составляли платежи за пользование природными ресурсами. В конце 90-х гг. их доля не превышала 1-2 %. Начиная с 2002 г. произошло упорядочение ресурсных налогов, были повышены некоторые их ставки. Большинство ресурсных налогов стало поступать в федеральный бюджет. В результате доля ресурсных налогов в федеральном бюджете в 2005 г. возросла до 15,4% (около 90% из них от нефти) по сравнению с 1,4% в 2000г.

Доля нефтегазовых доходов, в 2002 году составившая 32,3%, постоянно увеличивалась и 2009 году достигла уже 40,7% доходов бюджета, что связано с увеличением налоговой нагрузки на нефтегазовый сектор и концентрацией сырьевых доходов в федеральном бюджете. По прогнозу Минэкономразвития доля нефтегазовых доходов в ВВП будет постепенно сокращаться, главным образом, в связи с замедлением темпов роста добычи нефти и газа (0,3% и 1,8% в среднем за год в 2012-2023 гг.), в связи с этим одной из приоритетных задач бюджетной политики становится стимулирование реформирование экономики и переход на инновационный путь развития.

Значительно сократились  поступления в федеральный бюджет от уплаты акцизов, т.к. начиная с 2004 года большая часть акцизов была передана региональным бюджетам.

Среди неналоговых доходов значительная часть поступлений обеспечивается за счет использования и реализации государственной и муниципальной собственности.

Если рассмотреть структуру  доходов бюджетов субъектов РФ, то можно увидеть, что налоги в ней  занимают около 70-75%. Главными бюджетообразующими налогами являются: налог на прибыль и НДФЛ (табл.3).

 

Таблица 3

Структура доходов  бюджетов субъектов РФ²⁴

	1998	2000	2002	2004	2006	2007	2008	2009
	413,4	1065,8	1633,6	2403,2	2999,9	3797,3	4828,5	5927,2
налог на прибыль организаций	15,0	20,7	17,8	27,5	30,6	31,7	28,3	18,0
налог на доходы с физических лиц	17,3	13,8	21,9	23,9	24,5	26,2	26,9	28,1
акцизы	3,8	3,3	3,0	5,4	4,2	3,7	3,1	4,1
налоги на имущество	11,4	6,0	7,3	6,1	8,2	8,5	8,0	9,6
платежи за пользование  природными ресурсами	4,7	5,5	7,1	6,1	1,9	1,6	1,7	1,3
от использования иму-щества, находящегося в гос-ой и мун-ой собст-ти	2,2	3,8	5,0	6,7	5,2	5,2	4,4	4,0
доходы целевых бюджетных  фондов	4,6	15,1	8,9	7,0
доходы от предпринима-тельской и иной прино-сящей доход деятельности			0,8	1,3	2,1	2,0	1,3	1,1
безвозмездные поступления				12,1	15,9	13,4	19,4	27,3

 

Особенностями доходов региональных бюджетов является то, что подавляющую их величину составляют поступления из федерального бюджета, причем более 80% всех налоговых доходов – федеральные. За последние годы увеличилась доля безвозмездных поступлений из федерального бюджета, составив более 27% его доходов в 2009 году. Доля неналоговых доходов постепенно сокращается, составив в 2009 году 5,1%.

Приведенные данные определяют значительную роль эффективной бюджетной политики в области межбюджетных отношений в реализации принципов бюджетного федерализма и регулировании территориальных пропорций.

В структуре доходов  местных бюджетов основную долю сегодня  занимают перечисления из вышестоящих бюджетов. Среди них межбюджетные трансферты в 2009 году принесли 59% доходов (из них 25% - субвенции, 34% дотации и субсидии). Это следствие централизации возросших поступлений сырьевых налогов и последующего перераспределения финансовых средств. Отчисления от федеральных и региональных налогов составили 25% (НДФЛ, налог на прибыль), местные налоги дают всего 4%. Для сравнения местные налоги в США приносят 65% доходов, в Англии - 36%, Франции - 60%, Германии - 45%, Японии - 33%.

В целом по России доля доходов местных бюджетов по отношению к ВВП снизилась в 2007г. по сравнению с 1997г. почти в 2 раза - с 10,9% до 5,9%. Значительную роль в этом сыграл механизм межбюджетных отношений, устанавливающий необходимость концентрации финансовых ресурсов в основном на федеральном и региональном уровнях публичной власти в соответствии с объемом их расходных обязательств.²⁵

Таким образом, из приведенных  данных видно, что бюджетная политика РФ в отношении формирования доходов  бюджетов изменяется и важно оценить ее эволюционно в целом по всем направлениям.

Для того, чтобы лучше  понять как развивалась бюджетная  политика в докризисные годы, рассмотрим основные этапы ее совершенствования  с начала 2000-х годов.

После кризисных лет 90-х  и некоторого оздоровления системы государственных финансов перед Россией встали задачи, предполагающие переход к активной налогово-бюджетной политике, направленной на создание благоприятных условий для развития экономики, решение важнейших социальных задач, повышение эффективности государственного сектора.

Для определения  вектора движения в данном направлении  в Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике на 2001 год  и на среднесрочную перспективу  были определены стратегические цели, направленные на совершенствование бюджетной политики и в частности в области управления бюджетными доходами. Ими явились: снижение налоговой нагрузки на экономику и уменьшение зависимости бюджетных доходов от конъюнктуры мировых цен.

Для реализации первой задачи, начиная с 2000 года в России было проведено существенное реформирование налоговой системы.

Из основных изменений  в налоговом законодательстве необходимо выделить следующие:

-вместо отдельных  взносов во внебюджетные фонды  с 2001 года был введён Единый  социальный налог (ЕСН), призванный упростить администрирование. Ставка первого диапазона налога изначально была установлена на уровне 35,6%, а с 2005 года снижена до 26%;

-унифицирована ставка  налога на доходы физических  лиц - 13%;

-в 2002 году вместо  трех налоговых платежей (плата  за пользование недрами при добыче полезных ископаемых; отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы; акцизы на нефть и стабильный газовый конденсат) был введён налог на добычу полезных ископаемых;

-с 2004 года снижена  ставка НДС с 20% до 18%.

Снижение ставок ключевых налогов не привело к сокращению бюджетных доходов благодаря тому, что одновременно было повышено налогообложение нефтегазового сектора (рис.2).

 

Рис.2. Динамика налоговой нагрузки на экономику в целом и на ненефтегазовый сектор (% ВВП)²⁶

 

Реформирование экспортных пошлин и налога на добычу полезных ископаемых в этом секторе позволило  увеличить изъятие природной  ренты, образующейся в результате роста  мировых цен на энергоносители. Перенос  налоговой нагрузки с обрабатывающего  на сырьевой сектор позволил ослабить негативное влияние удорожания сырья на мировых рынках на конкурентоспособность российских товаропроизводителей.

Типичная налоговая  нагрузка в странах, более ориентированных на социальный сектор составляет 35-45% ВВП (в Швеции и Дании она достигает 50% ВВП), менее ориентированных на бесплатные социальные услуги (США и Япония) нагрузка лежит в диапазоне 25-30% ВВП. В связи с этим можно сказать, что Россия имеет средний уровень налоговой нагрузки.

 

Таблица 4

Налоговые доходы бюджетной системы

% в ВВП²⁷

	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008*	2009*
Налоговые доходы всего	35.7	35.7	35.6	34.6	35.3	36.6	36.4	36.7	35.1	30.3
Налог на прибыль	5.4	5.7	4.3	4.0	5.1	6.2	6.2	6.6	6.0	3.2
НДФЛ	2.4	2.9	3.3	3.4	3.4	3.3	3.5	3.8	4.0	4.3
НДС	6.2	7.2	7.0	6.7	6.3	6.8	5.6	6.9	5.1	5.3
Акцизы	2.3	2.7	2.4	2.6	1.4	1.2	1.0	1.0	0.8	0.9
Таможенные пошлины	3.1	3.7	3.0	3.4	5.0	7.5	8.3	7.0	8.4	6.4
НДПИ и налоги на природные  ресурсы	1.1	1.4	3.1	3.0	3.4	4.2	4.3	3.6	4.2	2.8
ЕСН и взносы	7.3	7.2	6.9	6.6	6.3	5.4	5.4	5.6	4.9	5.4
Прочие налоги	8.0	4.8	5.6	4.9	4.4	2.0	2.0	2.2	1.7	2