В результате чрезвычайно обострилась  проблема вертикальной несбалансированности бюджетной системы, что выражалось в существенном превышении реальных расходных полномочий консолидированных бюджетов субъектов РФ над доходными источниками.

     Становление бюджетного процесса в России в его  современном понимании относится к концу XIX века. «Без определенного плана не может идти успешно ни одно хозяйство. Чем обширнее хозяйство, тем более необходимо составление такого плана», – писал в то время С. И. Иловайский.

     Под бюджетом он понимал «предположительную роспись доходов и расходов, т.е. хозяйственный план на известный промежуток времени».⁵  Исходя из приведенного определения, можно сделать вывод, что уже в то время была осознана роль бюджета для социально-экономического развития страны. В XIX столетии окончательно складывается понятие о бюджете как о росписи государственных доходов и расходов, рассмотренной законодательными учреждениями и утвержденной верховной властью.

     Подводя итоги исследования сущности бюджета, можно отметить следующее. Анализ теоретических воззрений позволяет определить бюджет как основанную на нормах закона систему отношений, связанных с формированием и использованием денежного фонда, необходимого для эффективного обеспечения и защиты интересов общества и граждан.

     Данное  определение позволяет подчеркнуть несколько основных моментов, представляющихся принципиальными для раскрытия экономической сущности бюджета.

     Во-первых, в приведенном определении подчеркнут нормативно-правовой статус, который имеет федеральный, региональный или местный бюджет.

     Бюджетные отношения на государственном, региональном, муниципальном уровне становятся таковыми и могут функционировать только после принятия соответствующих законодательных актов, т.е. в форме правовых отношений, регламентирующих процессы образования и использования органами государственной (муниципальной) власти централизованных денежных доходов налоговыми, неналоговыми и другими способами. Лишь в такой правовой форме денежные отношения превращаются в бюджетные и налоговые отношения, что является важнейшей сущностной характеристикой бюджета как категории государственных (муниципальных) финансов.

     Во-вторых, представляется важным сместить акцент в формулировании основной цели формирования и распределения денежных средств. В трактовках понятия бюджета многих авторов указано, что бюджет формируется для того, чтобы государство могло выполнять свои функции.

     Этот  подход в большей мере соответствует  командно-административной экономике и теории государства, в которой интересы последнего могли быть поставлены выше интересов человека и гражданского общества. На самом деле в такой логике причины перепутаны со следствием. Исторические особенности развития России – существование ее на протяжении почти всего XX века в условиях тоталитарного режима – оказали большое влияние на развитие и экономической, и правовой мысли. В силу этого назначение бюджета характеризуется большинством авторов через такие понятия, как «финансовое обеспечение деятельности государства», «удовлетворение потребностей общественного воспроизводства». В настоящее время российское общество стоит у истоков формирования правового государства. Это означает такое взаимодействие государства и общества, при котором первичными становятся не интересы государства, а общественные потребности.

     Бюджет  играет важную роль в воспроизводственном  и перераспределительном процессе. В настоящее время вследствие дефицита части бюджетов субъектов Федерации и бюджетов муниципальных образований на встречные потоки финансовых средств между бюджетами возлагается функция восполнения этого дефицита через перераспределение доходов между территориями-донорами и территориями-реципиентами.

2. Дискуссионные вопросы сущности и функций доходов бюджета

     В науке финансового права и  в нормативных актах широко используется понятие «доходы бюджета». При этом не во всех случаях указанное понятие имеет бюджетно-правовую принадлежность. Существуют как широкие, так и узкие подходы к анализу доходов бюджета.

     I. Иногда термин «доходы бюджета» применяется для характеристики всех отношений, связанных с мобилизацией денежных средств в бюджет. Так, например, доходы бюджета определяются как «часть национального дохода, которую государство и муниципальные образования получают в безвозмездном и безвозвратном порядке от экономических субъектов и граждан в соответствии с бюджетным, налоговым и таможенным законодательством в распоряжение органов государственной власти и органов местного самоуправления».⁶ Если рассматривать такое понятие с точки зрения финансовой деятельности государства и муниципальных образований, станет очевидно, что здесь доходы бюджета охватывают всю стадию образования и частично стадию распределения государственных и муниципальных бюджетных фондов.

     Учеными отмечается, что «при функционировании государственных финансов имеют место два тесно взаимосвязанных процесса: мобилизация финансовых ресурсов в распоряжение государства (уполномоченных государственных органов) и использование этих средств на различные государственные потребности. Первый из этих процессов выражается в понятии государственных доходов, второй - государственных расходов».⁷

     При подобном рассмотрении доходов бюджета это понятие является межинституциональным, охватывающим различные финансовые отношения. Такое обобщенное рассмотрение доходов бюджета позволяет увидеть общие черты различных институтов и подотраслей финансового права, обеспечивающих поступление доходов в бюджет. Однако в этом случае не всегда получается оттенить все особенности складывающихся здесь отношений.

     II. Понятие «доходы бюджета» часто рассматривается как составная часть категории «государственные и муниципальные доходы». При таком подходе отношения, связанные с доходами бюджета, представляют собой предмет регулирования финансово-правового раздела государственных и муниципальных доходов. Так, С.Д. Цыпкин писал, что «институт доходов бюджета представляется обоснованным рассматривать как часть более крупного раздела финансового права, регулирующего все государственные доходы».⁸ Такой же подход прослеживается и в более поздних работах по финансовому праву. Ученые отмечают, что понятие «государственные доходы» более объемное, чем понятие «доходы федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации», хотя последние и составляют основную часть государственных доходов».⁹

     Указанное понимание доходов бюджета позволяет  анализировать ту часть государственных  и муниципальных доходов, которая поступает в бюджеты (в отличие, например, от доходов государственных внебюджетных фондов, доходов государственных и муниципальных унитарных предприятий).

     III. Доходы бюджета могут рассматриваться  как предмет регулирования бюджетного права. Определения бюджетно-правового понятия доходов бюджета имеются как в научных исследованиях, так и в законодательстве (см. ст. 6 БК РФ).

     Комментаторами  Бюджетного кодекса РФ отмечено, что «при рассмотрении вопроса о доходах бюджета следует сразу подчеркнуть четкое разграничение в Кодексе понятий «налог» и «доход бюджета».¹⁰ Иными словами, законодатель видит отличия отношений, регулируемых разделом государственных и муниципальных доходов и бюджетным правом. Причем термин «доходы бюджета» он использует как бюджетно-правовое понятие.

     Термин  «доходы бюджета» используется в бюджетном праве в нескольких значениях.

     1. В первую очередь доходы бюджета рассматриваются как денежные (бюджетные) средства, т.е. как материальная категория. На это прямо указывается в легальном понятии доходов. В соответствии со ст. 6 БК РФ доходы бюджета - это денежные средства.

     Доходы  бюджета - это не просто бюджетные  средства, а бюджетные средства, которые имеют определенную направленность, вектор движения. В какой-то мере это  обстоятельство учитывает легальное  определение доходов бюджета (ст. 6 БК РФ), согласно которому доходы бюджета - это поступающие в бюджет денежные средства.¹¹

     Однако  характеристика доходов бюджета  как денежных средств, поступающих  в бюджет, требует определенного уточнения. Дело в том, что в процессе формирования доходов бюджета имеет место и обратный поток. Речь идет о возврате излишне уплаченных или излишне взысканных доходов, а также средств, ошибочно зачисленных в доходы бюджета. Внешне возврат доходов имеет сходство с расходованием бюджетных средств. Но включение данных сумм в состав расходов бюджета не соответствовало бы их предназначению, искажало бы бюджетные показатели. В связи с этим денежные средства, возвращаемые из бюджета их плательщикам, также включаются в понятие доходов.

     В результате под доходами бюджета  следует понимать денежные средства, поступающие в бюджет, а также  денежные средства, возвращаемые из бюджета  их плательщикам. Данная особенность  понимания доходов бюджета свидетельствует о том, что понятие доходов бюджета используется для характеристики объектов всех отношений, связанных с взаимодействием бюджетного права и раздела государственных и муниципальных доходов.

     Необходимо разграничивать понятие доходов бюджета и государственного и муниципального кредита. Для этого в определение доходов бюджета необходимо включить признак безвозвратности их поступления.

     Отграничение  доходов бюджета от государственного и муниципального кредита не вызывает осложнений. Однако Бюджетный кодекс РФ для характеристики отношений по формированию бюджетных средств использует не категории доходов бюджета и государственного и муниципального кредита, а понятия доходов бюджета и источников финансирования дефицита бюджета. При этом содержание понятий государственного и муниципального кредита и источников финансирования дефицита бюджета не совпадают. Если проанализировать ст. ст. 94 - 96 БК РФ, станет очевидно, что в качестве источников финансирования дефицита бюджета названы не только государственный и муниципальный кредит (различные займы, кредиты), но и поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности публично-правовых образований, поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, уменьшенные на размер выплат на их приобретение. В то же время поступления от продажи государственного и муниципального имущества являются безвозвратными поступлениями и обладают признаками доходов бюджетов.

     Можно сделать вывод, что источники  финансирования дефицита бюджета включают в себя как государственные и муниципальные кредиты, так и определенные виды доходов бюджетов. Как представляется, включение определенных видов доходов в источники финансирования дефицита бюджета свидетельствует о том, что эти виды доходов могут использоваться лишь при наличии оснований для привлечения источников финансирования дефицита либо они подлежат учету в составе источников финансирования дефицитов бюджетов.

     2. Часто доходы бюджета рассматриваются  в правовом смысле, т.е. как  доходная часть соответствующего бюджета (финансового плана). Этот подход используется в первую очередь в процессуальной части бюджетного законодательства. Как представляется, данное употребление понятия доходов бюджета включает в себя два аспекта.

     Во-первых, в бюджете определяется прогнозируемый объем доходов соответствующего бюджета. В этом случае доход - это прогноз поступлений. Ранее доходы бюджета утверждались как в общей сумме, так и по видам поступлений. В настоящее время наблюдается тенденция к снижению подробности утверждения сумм доходов. БК РФ требует, чтобы в законе (решении) о бюджете указывался лишь их общий размер (ст. 184.1 БК РФ).

     Во-вторых, применительно к доходам в  законе (решении) о бюджете могут определяться некоторые нормативы распределения доходов между бюджетами. Соответственно, такие нормативы носят общеобязательный характер, являются нормами права, действующими в течение соответствующего финансового года. В этом заключается существенное отличие данных норм о доходах бюджета от ранее указанных положений, определяющих их прогнозный размер.

     Понимание доходов бюджетов в правовом смысле актуально в первую очередь для  отношений, связанных с составлением, рассмотрением и утверждением бюджетов. Именно прогнозируемый объем доходов и нормативы распределения формируются в рамках указанных отношений.

     3. Можно выделить понимание доходов  бюджета в экономическом смысле. В данном случае они представляют  собой экономические отношения, связанные с формированием финансовых ресурсов соответствующего бюджета на безвозвратной основе.

     В литературе имеется понятие доходов  бюджетов, в соответствии с которыми они понимаются как «часть финансовых ресурсов государства в виде строго определенных нормами бюджетного права экономических отношений по поводу поступления денежных средств в бюджет государства с целью создания его финансовой базы для удовлетворения публичных потребностей».¹²