Структурная основа Федерального бюджета РФ

Структурная основа Федерального бюджета РФ

Причинно-следственная связь между  неопределенностью экономических  понятий и возможностями управления представляется, на первый взгляд, не столь очевидной, однако в действительности существует. По причинам объективного и субъективного характера она все чаще проявляется в сфере управления государственными финансами, выступая в роли фактора, оказывающего влияние на эффективность планирования, формирования и исполнения бюджетов и, соответственно, на результаты использования бюджетных средств.

Одной из причин действия этого фактора  является распространенная проблема «неопределенности» и «размытости» экономических терминов и их описаний, которая сопровождается искажениями смысла основных понятий, создает трудности в процессе мышления и в конечном итоге приводит к ошибкам и просчетам в ходе принятия управленческих решений¹.

Таким образом, при организации  эффективного управления бюджетными средствами и ресурсами объективно возникает потребность в углубленном изучении особенностей структуры и сущностных свойств федерального бюджета РФ (далее — бюджет), раскрывающих на понятийном уровне его содержание в наиболее важных аспектах. Это обусловлено не столько необходимостью устранения проблемы неопределенности и многозначности научных терминов, повседневно используемых в финансовой и экономической сфере, сколько выявлением действительных причин, оказывающих влияние на механизмы управления и снижающих эффективность бюджетных расходов на федеральном, региональном и местном уровнях. Иными словами, изучение этих причин и создает возможности для управления.

С точки  зрения практических результатов исследования данного аспекта представляется важным создание теоретической модели, которая раскроет сущностные особенности бюджетной организации и позволит перейти к обоснованию функциональных возможностей бюджета на федеральном уровне.

Структурно-логический анализ. Как  самостоятельный структурный элемент, взаимосвязанный с другими элементами бюджетной системы (в виде бюджетов и фондов), а в их совокупности — с ее основными компонентами, федеральный бюджет (как научное понятие и определенная сущность) может быть рассмотрен в структурно-логическом плане. А с точки зрения системного анализа, создающего возможности для изучения внутренних и внешних взаимосвязей и взаимозависимостей объектов, представляется возможным перейти к исследованию механизма взаимодействия бюджета с окружением и основных принципов, в соответствии с которыми организуются процессы формирования бюджетных доходов, их перераспределение, планирование и исполнение расходов бюджета в утвержденных направлениях.

Вполне  очевидно, что для этого (на первом этапе) потребуется более подробно исследовать устройство структурной организации бюджета и особенности функционирования его компонентов, взаимосвязанных с окружением. Невозможно обойти вниманием и результаты действия факторов, которые непосредственно определяют течение бюджетного процесса на федеральном уровне.

Наряду с приемами визуализации, позволяющими обеспечить в процессе абстрактного мышления высокую ясность, наглядность и полноту восприятия, потребуется комплексный подход, который поможет снизить вероятность ограниченного или необоснованного рассмотрения вопросов и наполнить исследование адекватными и объективными выводами.

Помимо выбранных инструментов, представляется целесообразным обратиться также к преимуществам сущностного анализа², который рассматривает объекты, процессы и явления в спектре их сущностного содержания и категорийного смысла. С другой стороны, такое дополнение позволит избавиться от двойственных оценок и неоднозначных интерпретаций, что, безусловно, представляется важным и необходимым для придания результатам исследования свойства инвариантности³. Следует ожидать, что принятые меры позволят сконцентрировать внимание на наиболее важных аспектах в целом и грамотно расставить нужные акценты на частных особенностях.

Как отмечалось, для уточнения функциональных возможностей бюджета предстоит подробно рассмотреть его организационную структуру, а также содержание и свойства в части компонентов. Это в совокупности с учетом взаимосвязей, взаимозависимостей и факторов влияния позволит создать необходимые предпосылки для определения функциональных возможностей бюджета и направлений его действия в рамках бюджетного процесса.

В связи с этим намечаются и соответствующие аспекты, представляющие интерес:

• структурно-логический;
• системный;
• содержательный;
• функциональный;
• категорийный.

Имеются и социальные аспекты —  для бюджета государства социально ориентированного типа.

Остановимся на этом более подробно.

В рамках бюджетной системы государства  бюджеты и фонды тесно взаимосвязаны и в процессе своего функционирования действуют как единая совокупность. Взаимосвязь обусловлена императивной подчиненностью федеральному центру региональных и местных органов государственной власти, в распоряжении которых находятся соответствующие бюджеты. Таким образом, в системе государственного устройства с уровневой централизацией власти по вертикали выстраивается структура бюджетной системы РФ (далее — бюджетная система), основу которой (в своей совокупности) составляют бюджеты и фонды. Иными словами, состав бюджетной системы на соответствующих уровнях формируется за счет взаимосвязанных структурных элементов (бюджетов и фондов), которые в отведенной им роли отражают ее элементарную организацию.

В практическом плане такая структура  реализуется через посредство единого счета бюджета, который может пониматься как совокупность банковских счетов⁴, открытых для каждого бюджета бюджетной системы с целью учета бюджетных средств и осуществления всех операций по кассовым поступлениям и выплатам.

На институциональном уровне сопровождение бюджетной организации производится Федеральным казначейством — органом исполнительной власти, наделенным (в соответствии с законода тельством РФ) правоприменительными функциями по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы, предварительному и текущему контролю за ведением операций с бюджетными средствами, а также выполнению других задач в рамках предназначения и полномочий.

В техническом отношении обслуживание элементов бюджетной структуры (в виде единого счета бюджета) производится учреждениями Банка России, действующего в качестве юридического лица и осуществляющего обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы (кроме случаев, установленных федеральными законами) путем проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются функции организации исполнения и непосредственного исполнения бюджетов, а также иные функции в соответствии с федеральными законами.

В методологическом аспекте Федеральное казначейство и его территориальные подразделения выступают в роли органов управления процессом кассовых поступлений и выплат. В этом же смысле Банк России и его учреждения могут рассматриваться как система реализации управленческих решений на уровне производства конкретных технических операций с бюджетными средствами.

Результаты  предварительного рассмотрения общей организации бюджета создают возможности для перехода к подробному изучению его компонентов.

Уточнение понятия «федеральный бюджет» с  применением сущностного подхода  позволяет воспроизвести следующую формулировку: это совокупность денежных средств, централизованных на федеральном уровне за определенный период времени, оформленных и утвержденных в виде сметы (росписи) доходов и расходов на календарный год и плановый период с указанием источников доходов и направлений расходов денежных средств, для обеспечения деятельности органов государственной власти по выполнению функций и задач государства.

Из приведенного определения следует, что в структурно-логическом разрезе федеральный бюджет имеет четкую организацию, основу которой составляют два компонента: доходы и расходы. Порядок формирования доходов бюджета определяется бюджетным законодательством РФ, законодательством о налогах и сборах, иных обязательных платежах. Расходы утверждаются соответствующим федеральным законом на год и плановый период. Утверждению расходов бюджетных средств предшествует этап их распределения.

Компонентная структура федерального бюджета (так же, как и бюджетов других уровней бюджетной системы) реализована определенным образом. Все доходы и расходы, а также источники финансирования дефицита бюджета организационно упорядочены в рамках единой бюджетной классификации, представляющей собой утвержденную группировку доходов и расходов бюджета с присвоением соответствующим объектам⁵ классификации специальных группировочных кодов. Коды применяются к компонентам бюджетов всех уровней бюджетной системы, к источникам покрытия дефицита этих бюджетов и служат для них внутренней организационной основой.

В функциональном смысле классификация выполняет задачу универсального инструмента, посредством которого осуществляется структурирование бюджетных доходов и расходов по определенным типам и группам. Классификация имеет статус закона и, являясь единой и обязательной для всех финансовых органов, к компетенции которых относятся соответствующие бюджеты, обеспечивает сопоставимость их показателей по доходам и расходам (включая источники финансирования бюджетного дефицита).

В методологическом плане бюджетная классификация представляет собой императивно установленный порядок, формализованный в форме документов и содержащий основные принципы, в соответствии с которыми при формировании и исполнении бюджетов выстраивается единая организационная структура доходов и расходов и осуществляется их учет на всех уровнях бюджетной системы.

Таким образом, в виде упорядоченной  структуры бюджетных доходов и расходов, организованной в соответствии с утвержденным порядком группировки, классификация становится своеобразной формой отражения бюджетного механизма. Можно также предположить, что в виде единого счета бюджета классификация является одной из форм практической реализации принципа единства кассы бюджетной системы.

В качестве промежуточного вывода отметим, что понятие «классификация» в наиболее общем его значении, сущностном аспекте и категорий-ном смысле, формализованное доступными для понимания средствами языка в соответствующее определение, выражает целостную модель организационного устройства бюджета и может быть представлена как определенная сущность, имеющая определенное предназначение, содержание и различные формы реализации в зависимости от условий.

Компонентный анализ: доходы бюджета. Доходы федерального бюджета представляют собой денежные средства, поступающие в распоряжение федерального центра в безвозмездном и безвозвратном порядке. В соответствии с общепринятым правилом, доходы подразделяют на налоговые, неналоговые и безвозмездные поступления, а структурно — на группы, подгруппы, статьи, подстатьи и элементы доходов, предусмотренные бюджетной классификацией. Процесс формирования доходной части федерального бюджета может быть визуализирован и показан в упрощенно-структурном виде (рис. 1).

Налоговые доходы администрируются Федеральной налоговой службой (ФНС России) и зачисляются в федеральный бюджет по установленным ставкам от федеральных налогов и сборов. Некоторые из них за счет изменения нормативов отчислений и перераспределения доходов могут выступать в качестве регулирующих. При этом определенная часть сумм из налоговых поступлений направляется в нижестоящие бюджеты⁶.

Кроме того, перечисления осуществляются в виде трансфертов: дотаций, которые предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе и предназначены для обеспечения сбалансированности региональных и местных бюджетов по доходам и расходам, а также субсидий и субвенций в интересах

реализации проектов, программ и  иных расходов, финансируемых совместно за счет федерального бюджета, средств региональных бюджетов и иных (в том числе внебюджетных) источников.

По данным отчетов, доля налоговых поступлений в России в настоящее время невысока. Удельный вес данных поступлений в общей сумме доходов федерального бюджета за последние годы уменьшался:

-в2007г.-59,6%,

-в2008г.-56,4%,

-в2009г.-41,1%.

В 2010 г. поступление налоговых доходов  было запланировано на уровне 44,7—50,3% (от общих доходов бюджета). Однако, по предварительным оценкам, этот показатель достиг 53 %. Тем не менее из приведенных данных видно, что за истекшие четыре года налоговая доля в структуре доходов бюджета снизилась в среднем на 7—9 п. п.

Неналоговые доходы бюджета администрируются Федеральной таможенной службой (ФТС России) и другими администраторами доходов из числа министерств и ведомств федерального уровня. В части этих доходов федеральный бюджет формируется за счет доходных поступлений от внешнеэкономической деятельности:

• таможенных платежей, пошлин и сборов;
• доходов от использования и продажи имущества и активов, находившихся в государственной собственности;

— ряда других платежей, доходов и сборов. 
Здесь также учитывается прибыль Банка

России.

К неналоговым доходам отнесены страховые взносы на обязательное социальное страхование и собственные доходы бюджетов, включая возврат остатков субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, и доходы от возврата таких остатков. Они админис-трируются теми государственными органами, к компетенции которых относятся соответствующие бюджеты и фонды.

Разделение бюджетных доходов  на налоговые и неналоговые выглядит в достаточной степени условным. Например, через ФТС России на единый счет бюджета поступает налог на добавленную стоимость, взимаемый (наряду с ввозной таможенной пошлиной) при совершении импортных торговых операций. За счет возможности регулирования нормативов отчислений от неналоговых доходов в интересах их перераспределения между бюджетами бюджетной системы часть из них (так же, как и налоги) может выступать в качестве регулирующих.