Стадії бюджетного процесу на загальнодержавному рівні і їх характеристика

Перша стадія, тобто стадія складання проектів державного та місцевих бюджетів, здійснюється з метою визначення обсягу коштів, необхідних для функціонування держави і органів місцевого самоврядування. Через державний бюджет здійснюється перерозподіл частини фінансових ресурсів між муніципальними утвореннями.

Конституція України (ст. 116) та БК (гл. 6) поклали повноваження із складання проекту бюджету і проекту закону про державний бюджет на Кабінет Міністрів України (хоча власне складання проекту Державного бюджету здійснюється Міністерством фінансів України). Слід зауважити, що виключне право органів державної виконавчої влади складати проект бюджету базується на їх основних повноваженнях із здійснення державної політики, у тому числі — фінансової, та державного регулювання, при цьому вони оперують мобілізованими до бюджету фінансовими ресурсами. Саме виконавчі органи внаслідок свого становища та функцій, покладених на них, можуть здійснювати всебічний аналіз економічних та фінансових показників. Це стосується і виконавчих органів на рівні окремих адміністративно-територіальних одиниць. Бюджетне законодавство закріплює, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи відповідних рад готують проекти рішень про відповідні місцеві бюджети.

У межах своїх повноважень Уряд розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, культурного і соціального розвитку України. У зв’язку з цим він встановлює порядок і строки складання цих програм і проекту державного бюджету України. При цьому уряд повинен спрямовувати свою діяльність на підвищення ефективності і результативності державних програм, що забезпечує гнучкий перерозподіл ресурсів та спрямування їх на пріоритетні потреби. Прикладом такого спрямування є застосування програмно-цільового методу фінансування.

Проект закону про державний бюджет згідно вимог БК повинен відповідати вимогам Основних напрямів бюджетної політики, зміст та порядок схвалення яких або взяття до відома постановою Верховної Ради України визначений ст. 33 БК.

Під час складання проектів актів про бюджет готуються інструкції з підготовки бюджетних запитів (ст. 34 БК), відбувається їх розроблення головними розпорядниками бюджетних коштів (ст. 35 БК), здійснюється аналіз уповноваженими фінансовими органами (Міністерством фінансів України — щодо проекту державного бюджету, місцевими фінансовими органами — щодо місцевих бюджетів) та розробка пропозицій стосовно проектів актів про бюджет (ст. 36, ст. 75 БК). За підсумками цього процесу Міністерство фінансів України готує подання проекту державного бюджету до Кабінету Міністрів України.

Завершенням першої стадії бюджетного процесу є подання до Верховної Ради України розробленого Кабінетом Міністрів України та схваленого постановою проекту Закону про Державний бюджет України у термін не пізніше 15 вересня року, що передує плановому (ст. 37 БК). Разом із проектом закону подаються матеріали, визначені ст. 38 БК.

Друга стадія бюджетного процесу присвячена розгляду та ухваленню акта про бюджет. Зазначена процедура стосовно проекту Закону про Державний бюджет України чітко і детально регламентована БК, а також визначена у Регламенті Верховної Ради України, оскільки своєчасність прийняття закону про Державний бюджет України є вирішальною не лише для ефективності здійснення бюджетної політики держави у планований період, але й основою для ефективності бюджетних процесів на місцевих рівнях.

На відміну від стандартної процедури розгляду проектів законів, що складається із трьох стадій, розгляд закону про Державний бюджет України передбачає застосування спеціальної, більш складної процедури, із введенням додаткового законочитання. На цьому першому читанні Голова Комітету Верховної Ради України з питань бюджету доповідає про відповідність проекту Закону Бюджетному кодексу та Основним напрямам бюджетної політики. І на подальший розгляд законопроект виноситься лише за наявності рішення про прийняття до розгляду проекту закону в першому читанні.

До спеціальної процедури розгляду бюджету можна віднести і закріплення в якості імперативного припису переліку показників, що повинні бути прийняті у другому читанні проекту закону про державний бюджет в обов’язковому порядку і не підлягають розгляду у третьому читанні. До таких показників відносяться загальний обсяг дефіциту (профіциту), доходів і видатків Державного бюджету України, розмір мінімальної заробітної плати та рівень забезпечення прожиткового мінімуму на наступний бюджетний період, обсяг міжбюджетних трансфертів та інші положення, необхідні для формування місцевих бюджетів. Такі показники повинні бути прийняті до 20 листопада року, що передує планованому. Зазначена процедурна вимога безпосередньо пов'язана з положеннями ст. 75 та ст. 77 БК, відповідно до яких Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних рад схвалюють проект рішення про місцевий бюджет згідно із затвердженими показниками міжбюджетних трансфертів.

На відміну від будь-яких інших законів Закон про Державний бюджет України має визначену процесуальну форму його складання та прийняття, що забезпечує проведення у життя виваженої бюджетної політики, реалізацію обмеженого права бюджетної ініціативи (якою наділений уряд) та впровадження принципу фінансової рівноваги, що дозволяє захистити даний акт від значного політичного впливу з боку представницького органу влади.

Враховуючи значення Закону про Державний бюджет України, для нього встановлюється чіткий термін прийняття — до 1 грудня року, що передує планованому. Встановлення зазначеного терміну також пов'язується із ефективністю бюджетного процесу на місцевому рівні. Оскільки не пізніше ніж у двотижневий термін після офіційного опублікування закону повинні бути затверджені бюджет Автономної Республіки Крим, обласні і районні бюджети, міські (міст Києва та Севастополя, міст республіканського АРК та міст обласного значення). Бюджети місцевого самоврядування (до яких БК відносить міські (міст районного значення), районні у містах, селищні та сільські бюджети) затверджуються не пізніше ніж у двотижневий термін після затвердження місцевих бюджетів вищого рівня. Закріплений порядок дозволяє врахувати усі міжбюджетні трансферти між усіма елементами бюджетної системи України.

Третя стадія бюджетного процесу є його квінтесенцією, основною його ціллю, тим, навколо чого будується увесь бюджетний процес. Цією стадією є виконання бюджету, що здійснюється протягом бюджетного періоду, тобто періоду дії акта про бюджет (ст. 3 БК). Бюджетний період встановлюється в Україні відповідно до ст. 96 Конституції України з 1 січня по 31 грудня, тобто співпадає з календарним роком. У встановлених законодавством випадках такий період може встановлюватися в інші терміни (ч. 2 ст. 3 БК).

Виконання бюджетів здійснюється відповідно до розпису, що затверджується відповідно до бюджетних призначень Міністром фінансів України щодо Державного бюджету України та відповідними керівниками місцевих фінансових органів щодо місцевих бюджетів.

Протягом року Кабінет Міністрів України та відповідні місцеві органи державної виконавчої влади забезпечують виконання бюджетів (ст. 47 БК). Міністерство фінансів здійснює загальну організацію та управління виконанням державного бюджету, у тому числі за доходами. Державне казначейство здійснює казначейське обслуговування бюджетів, у т. ч. здійснює платежі за дорученням розпорядників бюджетних коштів, веде бухгалтерський облік усіх надходжень та видатків. Головні розпорядники (а через їх систему — і розпорядники нижчого ступеня) здійснюють видатки.

У разі необхідності Міністерство фінансів України через Кабінет Міністрів України або безпосередньо уряд можуть ініціювати внесення змін до Закону про Державний бюджет України перед Верховною Радою України (гл. 9 БК). При цьому внесення змін до бюджету не повинно торкатися захищених видатків бюджету (ст. 55 БК).

Протягом бюджетного періоду складається місячна та квартальна фінансова звітність. Порядок її складання визначено в ст.ст. 59-61 БК. Цей порядок деталізується у положеннях Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», Положенні про Державне казначейство України, затвердженому постановою КМУ від 21.12.2005 р. № 1232, постановах КМУ «Про затвердження Порядку подання фінансової звітності» від 28.02.2000 р. № 419, «Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ» від 28.02.2002 р. № 228, «Про затвердження переліку груп власних надходжень бюджетних установ, вимог щодо їх утворення та напрямів використання» від 17.05.2002 р. № 659, наказі Міністерства фінансів України «Про затвердження документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету» від 28.01.2002 р. № 57 (із змінами).

Метою четвертої стадії бюджетного процесу є зведення, складання та подання звітності про виконання бюджету. У цьому процесі беруть участь головні розпорядники та Державне казначейство України. До 31 грудня поточного року Державним казначейством України повинні бути закриті усі рахунки, відкриті у поточний бюджетний період для розпорядників бюджетних коштів (ст. 57 БК).

Кабінет Міністрів України у термін до 1 травня року, наступного за звітним, подає річний звіт про виконання Закону про Державний бюджет України до парламенту (ст. 61 БК). У двотижневий термін після такого подання Рахункова палата надає висновки щодо використання коштів Державного бюджету України (ст. 62 БК). Після отримання зазначених висновків звіт розглядає Верховна Рада України. Остання реалізує свою компетенцію щодо прийняття рішення стосовно звіту про виконання державного бюджету, а Міністерство фінансів України забезпечує опублікування затвердженого звіту.

У двомісячний термін після завершення бюджетного періоду (тобто, до 1 березня) відбувається і подання річного звіту про виконання місцевого бюджету до Верховної Ради АРК, відповідних місцевих рад, перевірка поданих звітів за участю Рахункової палати АРК, комісій з питань бюджету відповідних рад, самих представницьких органів місцевої влади та місцевого самоврядування, та їх затвердження (або прийняття іншого рішення) (ст. 80 БК).

Після затвердження звіту про виконання бюджету закінчується бюджетний цикл по цьому бюджету. Бюджетний цикл охоплює діяльність органів державної влади й місцевого самоврядування, починаючи з розробки й складання проекту акта про бюджет, його розгляду і затвердження, виконання, та закінчуючи складанням, розглядом і затвердженням звіту про виконання відповідного бюджету, тобто бюджетний цикл охоплює всі стадії бюджетного процесу, у тому числі бюджетний період, і триває більше двох років.

Ефективність бюджетного процесу на загальнодержавному та місцевому рівнях залежить від тісної співпраці всіх гілок влади. Проблема прийняття державного бюджету є однією з найскладніших серед тих, які доводиться розв’язувати державним органам. Її складність підвищується щорічною необхідністю прийняття закону про Державний бюджет України, тобто щорічним проходженням законодавчої процедури.

3. ПРОБЛЕМИ ТА НАПРЯМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕСУ В УКРАЇНІ

Існуючий сьогодні бюджетний процес має ряд переваг і недоліків, які виражаються: по-перше, в тому, що існуюча дохідна база в бюджетах усіх рівнів не дає змогу здійснювати повне фінансування і задовольнити потребу в бюджетних коштах; по-друге, вимушені заходи, щодо планування і виконання бюджету скорочують можливість розвитку установ, відповідних мереж і це має досить негативні наслідки, так як школи залишаються не забезпечені новими засобами навчання, підручниками; лікарні медикаментами, приладами, устаткуванням так необхідними для забезпечення здоров’я нації, пенсіонери, малозабезпечені громадяни залишаються без пенсій, допомоги, заробітної плати, працівники бюджетних установ не одержують заробітну плату; по-третє, існуючий бюджетний процес не забезпечує повного контролю за використанням бюджетних коштів.

На сучасному етапі розвитку України удосконалення бюджетного процесу залишається досить актуальним завданням, виконання якого дасть змогу успішно впроваджувати стратегічні цілі держави щодо економічного та соціального розвитку. Відповідно до цього потребує поліпшення кожна із стадій бюджетного процесу.

Головні проблеми сучасного бюджетного процесу в Україні:

—     об’єктивне бюджетне планування, яке б забезпечило реальні надходження до бюджету;

—     складання та виконання цільових бюджетних програм;

—     підвищення ефективності та прозорості використання бюджетних коштів;

—     забезпечення дійового бюджетного контролю на кожній стадії бюджетного процесу.

Найважливішого значення при організації складання проектів бюджетів набуває методика бюджетного планування. Значення бюджетного планування не викликає заперечень — об’єктивні реальні плани — запорука ефективного виконання бюджету, фінансування визначених статей видатків у повному обсязі. Відповідно до Бюджетного кодексу в Україні впроваджується програмно-цільовий метод формування бюджетів, що потребує удосконалення методики бюджетного планування.

Бюджетування, орієнтоване на результати — метод планування, виконання та контролю за виконанням бюджету, який забезпечує розподіл бюджетних ресурсів відповідно до цілей, завдань і функцій держави з урахуванням пріоритетів державної політики й суспільного значення очікуваних безпосередніх та кінцевих результатів використання бюджетних коштів.

Застосування цього методу потребує впровадження відповідних правил та процедур у бюджетний процес, зокрема:

—     удосконалення стратегічного державного планування;

—     посилення відповідальності розпорядників щодо прогнозування та виконання бюджету.

Значною проблемою для України є здійснення стратегічного планування, визначення пріоритетів державної економічної, фінансової, соціальної політики урядом на законодавчій основі. Мають бути розроблені стратегічні завдання держави на довгострокову (10—15 років) та середньострокову (3—5 років) перспективу.

З огляду на вимоги програмно-цільового методу значно доповнюються функції розпорядників бюджетних коштів щодо бюджетного планування.

Розпорядники визначають:

 стратегічні завдання своєї діяльності відповідно до середньострокової та довгострокової перспективи згідно з покладеними на них функціями;

 тактичні завдання, які забезпечують стратегічні цілі;