Проблемы управления государственным долгом

     Актуальность  и востребованность первого предложения подтверждается еще и тем фактом, что подавляющее количество свободных денежных средств населения в настоящее время сосредоточено на банковских депозитах, которые являются в большинстве случаев основными кредиторами российской бюджетной системы (особенно регионального и муниципального уровней). Фактическое «проедание» оставшейся ликвидности в ущерб инвестиционному развитию в силу безудержного наращивания социальных расходов ведет к сокращению реального сектора и налогооблагаемой базы, усугублению финансовой неустойчивости банковской системы и росту налоговой нагрузки в перспективе.

     С 1 января 1995 г. в России действует  запрет на использование эмиссионных  источников дефицитного финансирования, что в дальнейшем было закреплено ст. 92 БК РФ. Однако решение вопроса  кредитного финансирования растущих бюджетных дефицитов исключительно в форме размещения государственных долговых инструментов уже привело к известной ситуации августа 1998 года. В случае возникновения реальной угрозы срыва программ внешних и внутренних заимствований, на наш взгляд, возможно финансирование государственных расходов за счет небольшой эмиссии. Государственные мероприятия, профинансированные за счет кредитов эмиссионного банка в условиях прогрессирующей безработицы, обладают наибольшим мультипликационным эффектом. Стимулирующий эффект обеспечивается тем, что деньги взяты «из ниоткуда», то есть не отвлечены из других источников и не влекут за собой роста обязательств по их обслуживанию и возврату. В целях недопущения инфляции возможно последующее изъятие излишней ликвидности в конце финансового года.

     Также возможно продолжение практики перечисления прибыли ЦБ РФ в доход федерального бюджета как одной из форм дефицитного  финансирования не сопровождающейся существенными  негативными макроэкономическими  последствиями. Проинфляционный характер данной меры может проявиться лишь в случае наличия гораздо большего размера прибыли ЦБ РФ по итогам финансового года по сравнению с прибылью в стабильные и экономически благополучные годы, что в условиях текущей ситуации маловероятно.

     Одним из внутренних источников финансирования бюджетных дефицитов может являться отвлечение избыточных резервов банковской системы, накопленных во время экономического спада из-за существенной разницы между уровнем сбережений и реальным спросом на кредитные ресурсы. В нашем случае низкий реальный спрос на кредитные ресурсы определяется скорее высокими системными рисками, нежели снижением действительной потребности в них. Отвлечение невостребованных резервов кредитных институтов наряду с отвлечением средств у небанковского сектора в любом случае ведет к увеличению скорости обращения денег и росту совокупного спроса.[2]

     В условиях отсутствия прогрессивной системы налогообложения политика наращивания заимствований приведет в самой ближайшей перспективе к усугублению расслоения доходов общества. Выплата процентов по государственным долгам держателям государственных долговых обязательств имеет мощный перераспределительный эффект в пользу лиц и организаций с высокими доходами. Следует отметить продуктивную кредитно-денежную политику ЦБ РФ по рефинансированию банковской системы страны. На фоне ощутимого для национальной экономики изъятия денежной массы и активной политики заимствований на внутреннем рынке рефляционная политика ЦБ РФ позволила не допустить масштабных эффектов вытеснения капитала.

     Наращивание государственного долга за счет кредитных  источников в нынешних экономических  условиях преследует по большей части  краткосрочные цели, связанные с  выполнением текущих обязательств, в то время как эффективное управление государственным долгом требует разделения расходов по источникам их финансирования на текущие и инвестиционные. В этой связи представляется целесообразным определить в законодательных и программных документах, регулирующих вопросы бюджетной политики, разделение расходов на текущие и инвестиционные, предусмотрев соответствующие источники их финансирования. Целесообразно также отразить основные направления, цели и механизмы воздействия государственного долга на макро- и микропоказатели национальной экономики с одновременной реализацией принципа целевого и, желательно, инвестиционного назначения привлекаемых кредитных ресурсов.

     В целом можно констатировать, что  сложившаяся сегодня ситуация заставляет использовать наращивание государственного долга за счет кредитов на текущее  финансирование социальных обязательств государства в ущерб инвестиционному  и инновационному развитию национальной экономики, что в перспективе  удлиняет фазу ее выхода из кризиса  и не позволяет в полной мере осуществлять масштабные структурные преобразования. Именно поэтому является актуальным сегодня внедрение в практику управления государственным долгом России программно-целевого метода финансирования государственных инвестиционных расходов, в том числе за счет привлекаемых государством кредитных ресурсов. Кредитное  финансирование бюджетных дефицитов  уже не одно десятилетие является наиболее популярным инструментом экономической  политики государств в силу того, что оно позволяет в краткосрочной перспективе снизить политические издержки, связанные с наращиванием государственных расходов без повышения налоговой нагрузки. Однако любой инструмент стимулирования имеет свои границы эффективности, выйдя за которые, можно получить прямо противоположный результат.[2] 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

3.  Пути совершенствования системы управления государственным долгом

     Управление  реальной динамикой долговых обязательств предполагает контроль за двумя важнейшими показателями – величиной государственного долга и стоимостью его обслуживания. В условиях экономического роста важны не абсолютные их размеры, а доля государственного долга в ВВП и соотношение реального процента (стоимости обслуживания за вычетом инфляционной составляющей) и темпа экономического роста. Это нетрудно показать, если представить процесс накопления долга в виде следующего уравнения: 

     bt = (1+rt)* b(t - 1) + dt(1+gt) (1) 

     Где Bt – внутренний долг на конец периода; t (в % к ВВП);

     Rt – усредненный реальный процент ex post в этом же периоде;

     Gt– темп роста ВВП (в %);

     Dt – доля первичного дефицита бюджета (в % к ВВП).  

     Определение направлений изменения структуры  государственного долга должно учитывать  все эти параметры и подчинятся логике задач, стоящих перед экономикой. Политика сокращения государственного долга путем недофинансирования бюджетной сферы сопряжена с  неоправданно высокими социальными  издержками. Примером крайне нерационального  ужесточения такой политики может  служить Румыния в ее недавнем прошлом. К концу своей жизни  Н.Чаушеску добился резкого сокращения государственного долга, снизив внешние  обязательства до нуля. Однако жизненный  уровень населения в тот период катастрофически упал – граждане вынуждены были жить в плохо отапливаемых помещениях, без света и горячей  воды, зачастую недоедая. Вряд ли стоит  повторять такой опыт. Следует  обратить внимание на необходимость  расширения круга используемых долговых инструментов и в том числе таких нетрадиционных для практики управления государственным долгом как производные контракты. В широком смысле привлечение новых инструментов позволяет заполнять всевозможные сегменты рынка (открытие новых рынков, как правило, улучшает возможности индивидуальных инвесторов). В более узком смысле для минимизации стоимости обслуживания долга желательно использования схем хеджирования от валютного, процентного, политического и прочих рисков. В этой связи эффективным инструментом управления государственным долгом должны стать так называемые своповые соглашения. Они могут заключаться с отечественными и зарубежными институтами и предусматривать обмен потоков процентных выплат по различным инструментам долга. Такой подход позволяет варьировать структуру государственных обязательств без существенных транзакционных издержек. Минимизация стоимости обслуживания является стратегической задачей управления государственным долгом, а в более широком понимание – всей бюджетной – налоговой политике. Эта задача согласуется не только с чисто фискальными интересами, но и с потребностями стимулирования инвестиционной активности, а также с долгосрочной максимизацией благосостояния населения поскольку экономия текущих затрат по обслуживанию долга снижает налоговое бремя для будущих поколений. С точки зрения долгосрочной стратегии управления долгом важно оптимизировать временную структуру % ставок. Рациональная стратегия удлинения сроков до погашения должна основываться на принципе целенаправленного формирования долговременной кривой доходности. Данная стратегия означает, что государство, используя свои возможности, репутацию, благоприятные условия и т.д., создают наиболее привлекательную временную структуру долга, беря за отправную точку облигации максимально возможной длительности. Например, если сложившаяся кривая доходности имеет отрицательный наклон, то можно выпустить небольшой по объему пилотный транш облигаций со сроком до погашения 15-20 лет на внутреннем и 25-30 на внешнем. На практике Министерство финансов РФ занимает более пассивную позицию, следуя представлениям рынка об эффективности долгосрочных вложений. Но у российских инвесторов эти представления находятся пока еще на стадии формирования, а для мирового рынка, оперирующего долгосрочными финансовыми инструментами, предлагаемая стратегия оказалась бы вполне приемлемой. Дело в том, что «сверхдлинные» российские бумаги с фиксированным купоном были бы крайне выгодны для консервативных инвесторов, так как их доходности имеет устойчивую тенденцию к снижению. Возможно, государство не выиграет значительных сумм на таком пилотном транше, но связанные с ним издержки были бы относительно невелики. Гораздо важнее, что при этом формируется структура длинных процентных ставок, позволяющая существенно снизить долговременные затраты на обслуживание долга. Рассмотрение теоретических и практических аспектов проблемы государственного долга позволяет сделать вывод, что преодоление кризисных явлений в системе государственных финансов и создание предпосылок для устойчивого экономического роста невозможно без выработки единой концепции управления государственным долгом, основанной на активном использовании международного опыта и отражающей современное состояние российской экономики.

     Долговая  стратегия должна учитывать не только финансовые возможности бюджета  по обслуживанию и погашению долга, которые во многом зависят от уровня цен на сырьевые товары, но и высокие  риски, связанные с колебаниями  курса доллара к евро на мировых  финансовых рынках. При разработке такой стратегии необходим комплексный  подход, позволяющий решить задачи, связанные с текущим обслуживанием  государственного долга, дальнейшим снижением  долговой нагрузки на экономику, повышением эффективности использования заемных  средств, а также оптимизацией структуры  долга.

     Совершенствование системы управления государственным  долгом включает в себя следующие  актуальные для современного состояния  российской экономики направления:

     - более эффективному управлению  государственным долгом может  способствовать увеличение активов  правительства, аккумулируемых в  резервном фонде, наличие которого  будет способствовать формированию  атмосферы предсказуемости на  рынке государственных обязательств  и доверия к государству-должнику. Основной его задачей является  накопление в благоприятные периоды  резервов с тем, чтобы обеспечивать  выплаты по государственному  долгу в менее благоприятные  периоды без значительных потрясений  для бюджетной системы. Создание  резервного фонда позволило бы  увеличить предложения государственных  облигаций, что дало бы толчок  развитию внутренних финансовых  рынков. Развитие внутреннего рынка  государственных заимствований  создаст для Правительства и  Банка России дополнительные  инструменты финансового регулирования;

     - необходима постоянная работа, направленная  на повышение кредитного рейтинга  России. Повышение кредитного рейтинга  России позволит проводить политику  «удлинения» государственного долга  и снижения стоимости его обслуживания. Такая политика может быть  реализована, в частности, путем  покупки старых обязательств  за счет выпуска новых, более  дешевых и «длинных». Деньги, вырученные  от размещения более дешевых  и «длинных» бумаг, должны идти  не на финансирование текущих  расходов, а на выкуп предыдущих  долгов;

     - стабилизация ситуации на рынке  государственного долга возможна  только при условии скоординированности бюджетной и денежно-кредитной политики, а также успешного проведения ряда крупномасштабных реформ, связанных с повышением эффективности государственных расходов и активизацией стимулирующей функции налоговой системы. Масштабное финансирование расходов за счет увеличения государственного долга приводит к вытеснению частных инвестиций, увеличению налогового бремени в долгосрочной перспективе, а также препятствует накоплению капитала;

     - решение задачи эффективного  управления государственным долгом  предусматривает всестороннее развитие  финансовых методов управления  государственным долгом. Важнейшим  приоритетом бюджетной политики  является повышение инвестиционной  активности российской экономики.  В данном контексте одним из  возможных инструментов управления  государственным долгом является  использование сделок «своп», предусматривающих  обмен долга на различные активы. Такие схемы, в частности, могут  предусматривать обмен государственных  долговых обязательств на корпоративные  ценные бумаги, экспортные поставки  или будущие налоговые платежи.  Практическая реализация данных  схем возможна только при условии  проведения эффективной экономической  политики, направленной на повышение  инвестиционной привлекательности  российской экономики;

     - увеличение внутреннего долга  может рассматриваться в качестве  одного из источников обслуживания  внешних заимствований;

     - доходность государственных облигаций  должна находиться в разумных  пределах, т.е. ставки на рынке  государственных обязательств не  должны превышать размеры, при  которых возможно нормальное  развитие рынка корпоративных  ценных бумаг. Чрезмерный государственный  долг ведет к отвлечению средств  инвесторов от кредитования реального  сектора российской экономики.  Основными ориентирами при определении  приемлемой для государства доходности  по размещаемым облигациям являются  темпы экономического роста и  стоимость обслуживания накопленного  государственного долга. Реальные  ставки доходности по размещенным  государственным облигациям должны  находиться в пределах 2-5% в зависимости  от срока обращения облигации;

     - обеспечение непрерывности процесса  управления государственным долгом  в целях его корректировки  в зависимости от текущего  состояния экономики России и  мировых финансовых рынков;

     - управление структурой долга  должно быть направлено на  формирование графика платежей  таким образом, чтобы долговые  платежи были распределены равномерно и на бюджет не приходилась высокая единовременная нагрузка.

     В ходе переговоров о реструктуризации внешней задолженности России надо с самого начала занять позицию, позволяющую  добиться комплексного решения проблемы государственного внешнего долга в  увязке с восстановлением экономического роста и платежеспособности страны в условиях гражданского мира и относительного повышения благосостояния населения. Основные элементы запросной позиции: