Автор: Дмитрий Иванов, 30 Сентября 2010 в 18:19, статья
Начиная с 1990-х годов, когда были сделаны первые шаги на пути к преобразованию системы бюджетного федерализма, российское правительство провело несколько реформ (последнюю - в 2003 г.), направленных на регулирование финансовых основ местного самоуправления. Вместе с тем неоднократные изменения первоначального плана действий, недостаточно высокое качество управления на местном уровне и снижающийся политический вес местных органов власти негативно сказываются на стабильности и предсказуемости российской системы муниципальных финансов.
На наш взгляд, основными недостатками этой системы являются возрастающая зависимость муниципалитетов от межбюджетных перечислений, а также почти полное отсутствие налоговой автономии. Кроме того, в рамках политики федерального правительства до сих пор не удалось решить проблемы существенного несоответствия доходных источников и расходных полномочий муниципальных образований. Мы также отмечаем значительное расхождение между формальными фискальными правилами и фактическими финансовыми процедурами. При этом ограниченные управленческие возможности обуславливает низкую бюджетную прозрачность местных органов власти, а возрастающее участие регионов в исполнении муниципальных полномочий негативно влияет на уровень их подотчетности населению.
Бюджетные реформы середины 2000-х годов способствовали некоторому упорядочению административного статуса муниципальных образований и более четкому разграничению их доходных источников и расходных полномочий. Кроме того, федеральное правительство систематизировало законодательство, способствующее повышению эффективности межбюджетных перечислений с регионального уровня на местный.
Тем не менее, бюджетная отчетность, с нашей точки зрения, требует совершенствования. Мы отмечаем, что финансовые операции муниципальных унитарных предприятий не получают отражение в консолидированной финансовой отчетности. Помимо этого, необходимо учитывать доходы муниципалитетов от предпринимательской деятельности, которые также часто не находят отражение в бюджетной отчетности. Мы считаем, что данное обстоятельство снижает прозрачность бюджетных расходов. Следует отметить, что, согласно лучшей мировой практике, все или почти все бюджетные и связанные с бюджетом средства должны отражаться в отчетности и подвергаться единому контролю. Насколько нам известно, федеральное правительство планирует принять меры по повышению бюджетной прозрачности на местном уровне - в частности, предоставить техническую помощь в разработке соответствующих муниципальных нормативных актов, рекомендовать местным администрациям публиковать отчеты о результатах их деятельности, расширить доступ к бюджетной статистике.
Существующая система фискальных правил предусматривает ограничения на размеры долга и заимствований местных бюджетов, а также создает условия для внедрения передовых практик управления финансами. Несмотря на некоторое расхождение между формальными и неформальными правилами, мы оцениваем недавние изменения в институциональной среде как серьезный прогресс на пути повышения качества финансового управления на местном уровне. Законодательство содержит ограничения на размеры дефицита и долга местных бюджетов, которые несколько строже, чем ограничения для региональных бюджетов. В отличие от регионов, недавно получивших возможности для повышения своей финансовой гибкости, местные власти по-прежнему не имеют права проводить заимствования в иностранной валюте. Кроме того, им не разрешается создавать резервные фонды и размещать остатки средств на счетах в банках. Несмотря на это и учитывая низкий уровень подотчетности российских муниципалитетов, мы считаем, что в законодательстве по-прежнему недостает некоторых норм и ограничений, в частности предельных объемов краткосрочных заимствований. Для высокодотационных муниципалитетов введены еще более жесткие ограничения. С нашей точки зрения, данные муниципальные образования поставлены в менее выгодное положение по сравнению с более благополучными муниципалитетами. При этом поскольку критерии распределения некоторых трансфертов зависят от односторонних решений региональных администраций, последние могут манипулировать степенью зависимости местных органов власти. Такая ситуация не является характерной только для России. Однако сама возможность применения особых способов контроля над муниципальными образованиями свидетельствует о возврате асимметричных межбюджетных отношений, которые являлись ключевой проблемой в середине 1990-х годов.
Процедуры исполнения бюджета и выпуска долговых обязательств муниципалитетов достаточно развиты. Федеральное казначейство осуществляет кассовое обслуживание всех бюджетных операций местных органов власти. Муниципалитеты имеют в Федеральном казначействе собственные счета, что не ограничивает автономию муниципального финансового менеджмента. Бюджетное планирование все еще крайне инертно (осуществляется «от достигнутого») и связано с принятием краткосрочных решений. Обновленное законодательство создало условия для формирования местных бюджетов на три года, с некоторой ориентацией на достижение социально-экономических результатов. Несмотря на то, что ряд муниципалитетов перешли на трехлетнее финансовое планирование, на наш взгляд, эти процедуры носят главным образом формальный характер. Большинство муниципалитетов - как правило, поселений - все еще не имеют возможности и стимулов к внедрению долгосрочного финансового планирования.
С 2008 г. бюджетное законодательство позволяет региональным правительствам вводить режим временной финансовой администрации (ВФА) в местных органах власти с высоким уровнем просроченной кредиторской задолженности (30% собственных доходов бюджета). В настоящий момент региональные власти разрабатывают порядок функционирования системы ВФА, и нам пока неизвестно о прецедентах ее введения. Следует отметить, что в большинстве регионов фискальные правила направлены на обеспечение внешнего контроля и регламентацию управления финансами на местном уровне. Однако эффективность мер по обеспечению соблюдения этих правил различается, что, по-видимому, обусловлено значительными различиями в уровнях технической и управленческой подготовки региональных администраций.