Местные бюджеты в бюджетной системе страны

Согласно Бюджетному кодексу получаемые местными бюджетами дотации - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе. Субвенции - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов. Субсидии суть бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Доля всех налогов в доходах местных бюджетов составляет менее 40%. Около 60% располагаемых средств местных бюджетов приходится на все виды межбюджетных трансфертов, включая субвенции из фонда компенсаций. Однако прочными местные бюджеты считать сегодня нельзя. Дело в том, что Бюджетный кодекс в его прежней редакции разграничивал собственные доходы местных бюджетов и доходы, получаемые за счет отчислений от федеральных и региональных, так называемых регулирующих налогов и сборов. Обновленное понимание "собственных доходов" как бы уравнивает режимы получения доходов за счет местных налогов и сборов и за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, а также финансовой помощи. Хотя твердые, долговременные нормативы отчислений от государственных налогов, устанавливаемые Бюджетным кодексом, стабилизируют доходы местных бюджетов, зачислять их в состав собственных доходов вряд ли оправданно.

Местное самоуправление не может быть основано на отчислениях  от государственных налогов и  дотациях. В этом случае оно, по сути, превращается в государственное управление. Практика последних лет приближалась именно к этой ситуации. По данным Минфина России за 2009 г., дотационность свыше 70% имеют 53% местных бюджетов, в том числе более половины районных бюджетов и бюджетов сельских поселений. Преодоление этой практики в значительной степени связано с расширением объема доходов местных бюджетов, получаемых за счет местных налогов и сборов.

Европейская хартия местного самоуправления установила, что по меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступить за счет местных налогов и сборов. Именно эти налоги и сборы понимаются как собственные доходы муниципалитетов. Европейские структуры, занимающиеся проблемами местного самоуправления, определяют, что термин "собственные ресурсы" обозначает финансовые средства, получаемые в результате принятия местными органами власти самостоятельных решений; они могут распоряжаться этими ресурсами по своему усмотрению, а если речь идет о налогах, они сами, хотя и в рамках закона, могут устанавливать ставки в зависимости от своих потребностей и от того, в какой степени граждане готовы взять на себя налоговое бремя.

Способность органов  местного самоуправления взимать собственные  налоги является символом их финансовой автономии. Устанавливая местные налоги и сборы, муниципалитеты берут на себя обязательства непосредственно перед населением. Эти обязательства являются формой ответственности перед гражданами в том, что касается предоставления услуг. Вместе с тем если финансовые средства поступают органам местного самоуправления не прямо от граждан, а из других источников, выборным органам легче сложить с себя ответственность за их правомерное использование. Вот почему в документах Европейского союза последних лет, анализирующих практику осуществления Европейской хартии местного самоуправления, говорится уже не просто о части финансовых средств, поступающих муниципалитетам от местных налогов и сборов, а о значительной части ресурсов органов местного самоуправления, получаемых ими за счет собственных доходов от налогообложения и других сборов, ставки которых они устанавливают сами.

Согласно ст. 15 Налогового кодекса РФ к местным налогам относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц. Считать 14%, падающих на долю этих налогов от всех налоговых доходов муниципалитетов, значительными при всем желании нельзя. Непонятно, почему при всей очевидности несоответствия политики централизации налоговых поступлений, их обязательного предварительного сосредоточения на верхнем этаже бюджетной системы и последующего распределения по нижним ее уровням принципам рациональности бюджетного планирования, международному опыту и документам, его оформляющим, данная политика продолжается. Возможно, здесь играют роль опасения того, что слишком свободное, децентрализованное обращение с налогами приведет к большим финансовым потерям, поскольку "внизу" не накоплен опыт соответствующего ведения бюджетных дел, или сказывается недоверие к кадрам муниципалитетов - уголовная хроника полна сообщений о незаконных растратах муниципальных денег. Однако так никогда не подойти к реальному местному самоуправлению. Реформу местного самоуправления трудно представить без существенного расширения местных налогов, без непосредственного перераспределения всего объема налоговых поступлений государства в пользу органов муниципальной власти.

Здесь неприемлемы  крайность и поспешность. В данной связи оправданно решение Государственной  Думы, отвергнувшей альтернативный проект изменений Бюджетного и Налогового кодексов, подготовленный группой депутатов и предусматривавший, в частности, возможность установления единовременного "целевого налога на местные нужды", включая строительство, приобретение конкретных объектов в муниципальную собственность, ремонт и реконструкцию отдельных объектов муниципального имущества. Установление такого налога противоречило бы принципам всеобщности и равенства налогообложения, учета фактической способности налогоплательщика к уплате налога, недопустимости произвольных налогов, не имеющих экономического обоснования.

Вопросы финансовой автономии особенно остро стоят  перед местными муниципальными образованиями  поселенческого типа. Большое число  сельских поселений имеет, как уже  отмечалось, незначительную налогооблагаемую базу. Местные налоги и сборы крайне малы, поэтому некоторые муниципалитеты, на территории которых действуют относительно крупные предприятия, обращаются к ним за благотворительной помощью, когда надо отремонтировать школу, медицинский пункт, починить дорогу и т.д. Это нищенство "на коллективной основе", естественно, не прибавляет авторитета и уважения к местной власти и лишь усиливает коррупцию на уровне местного самоуправления.

Единственная "легальная" надежда поселенческих органов  местного самоуправления - на дотации  из бюджетов муниципальных районов и регионов. При полном отсутствии собственных налоговых доходов дотации мало что изменят в организации финансовой деятельности органов местного самоуправления поселений. Их бюджеты, на утверждение которых они получили право, будут формироваться так же, как и прежние сметы.

Существует  мнение, что положение изменит  передача поселенческим бюджетам по дифференцированным нормативам вместо дотаций доли региональных и федеральных  налогов, увеличение в ряде случаев  этой доли. Тогда местные бюджеты этого уровня станут хотя бы формально похожими на себя, поскольку по крайней мере часть их доходов будет состоять не из дотаций, а из налоговых поступлений. Поскольку эти поступления не от своих, а от "чужих" налогов, самоуправленческого бюджетного режима они не обеспечат. Заботясь о реальном местном самоуправлении, надо хотя бы в перспективе готовить меры, направленные к увеличению доходов поселенческих бюджетов (да и бюджетов районов и городских округов тоже) за счет местных налогов.

В отношения между бюджетами поселений и муниципальных районов Федеральный закон N 131-ФЗ и Бюджетный кодекс заложили новые подходы, выгода которых тоже небезусловна. Согласно этим подходам, в случае если представительный орган муниципального района будет формироваться из представителей поселений, в состав бюджетов районов должны включаться субсидии, предоставляемые поселениями на решение вопросов местного значения межмуниципального (межпоселенческого) характера. В Федеральном законе N 131-ФЗ ничего не говорится о том, в каком порядке должны предоставляться эти субсидии и каковы права поселенческих муниципалитетов. Указано только, что размер субсидий определяется представительным органом муниципального района по единому для всех поселений нормативу в расчете на одного жителя либо потребителя бюджетных услуг соответствующего поселения.

Казалось, орган, предоставляющий субсидии, не может  не участвовать в определении  ее размера. По крайней мере он должен иметь возможность оспорить решение, касающееся вычетов из его доходов. Однако это не предусматривается. Бюджетный кодекс, развивая и конкретизируя положения Федерального закона N 131-ФЗ, определил, что поселения обязаны перечислять в бюджет муниципального района субсидии на решение вопросов межмуниципального характера. Цели, порядок расчета, перечисления и использования этих субсидий устанавливаются уставом муниципального района и (или) правовым актом представительного органа этого района. Правда, в Кодексе говорится о том, что размер указанных субсидий утверждается не только решением муниципального района, но и решениями представительных органов поселений о местных бюджетах по единому для всех поселений нормативу в расчете на одного жителя или потребителя услуг. В случае невыполнения поселением решения районного муниципалитета о бюджете района на следующий год в части перечисления субсидий в бюджет муниципального района районные власти могут предусмотреть снижение для данного поселения нормативов отчислений от федеральных, региональных и (или) местных налогов и сборов (ст. 142.3 Бюджетного кодекса). Вряд ли в этих условиях органы местного самоуправления поселений смогут сбалансировать свои бюджеты, направив нужную часть доходов на собственно поселенческие нужды. Их финансовая автономия будет призрачной. Чтобы преодолеть эту вполне предсказуемую ситуацию, нужны поправки в те нормы Бюджетного кодекса, которые регулируют отношения бюджетов муниципальных районов и бюджетов, входящих в состав районов поселенческих муниципальных образований.

Весьма значительную часть доходных источников местных бюджетов (кроме прямых налоговых доходов) составляют безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В конечном итоге это тоже отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов. Только зачисляются они в местные бюджеты иным порядком, чем прямые налоговые поступления, и имеют несколько иные непосредственные цели. Внутрирегиональное и внутрирайонное выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и их жителей - вот главная идея этих отношений.

Глава 3. Пути укрепления доходов местных  бюджетов.

Укрепление  финансовой базы местных бюджетов в  первую очередь зависит от объема налоговых поступлений. По мнению автора, за местными бюджетами необходимо закреплять те налоги, на развитие налоговой базы которых могут влиять органы местного самоуправления.

В связи с  этим рассмотрим новые положения  в правовом регулировании специальных  налоговых режимов (упрощенной системы  налогообложения, единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности, системы налогообложения индивидуальных предпринимателей на основе патента, а также системы налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог)), которые установлены проектом федерального закона N 499566-5 "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации (о совершенствовании системы специальных налоговых режимов)" (далее - Законопроект N 499566-5), принятым Постановление Правительства РФ от 06.06.2012 N 560.

Целью законопроекта N 499566-5 является налоговое стимулирование развития малого предпринимательства на основе совершенствования упрощенной системы налогообложения индивидуальных предпринимателей на основе патента, а также системы налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единого сельскохозяйственного налога), упрощенной системы налогообложения и системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности.

Упрощенная  система налогообложения индивидуальных предпринимателей на основе патента, которая  в настоящее время применяется  на основании ст. 346.25.1 гл. 26.2 "Упрощенная система налогообложения" Налогового кодекса РФ (НК РФ), выделяется в отдельную гл. 26.5 "Патентная система налогообложения" НК РФ.

Таким образом, перечень специальных налоговых  режимов дополняется патентной  системой налогообложения. При этом с 01.01.2014 система налогообложения  в виде единого налога на вмененный  доход для отдельных видов деятельности исключается из перечня специальных налоговых режимов.

Кроме того, вносятся изменения в отдельные положения, регулирующие порядок исчисления и  уплаты единого сельскохозяйственного  налога и упрощенной системы налогообложения.

Так, величина предельного размера доходов организации, ограничивающая ее право перейти на упрощенную систему налогообложения, увеличивается с 15 до 45 млн руб. и подлежит индексации не позднее 31 декабря текущего года на коэффициент-дефлятор, установленный на следующий календарный год.

Самым значительным изменением, вносимым законопроектом N 499566-5 в НК РФ, является дополнение разд. VIII.1 "Специальные налоговые режимы" части второй НК РФ гл. 26.5 "Патентная система налогообложения".

Патентная система  налогообложения вводится в соответствии с НК РФ законами субъектов РФ. По сравнению с действующим перечнем (69 видов деятельности) общий перечень видов предпринимательской деятельности, в отношении которых может применяться патентная система налогообложения, сокращен до 47 за счет их укрупнения. При этом в указанный перечень включен ряд новых видов предпринимательской деятельности (химическая чистка, крашение и услуги прачечных, оказание услуг по перевозке пассажиров водным транспортом, оказание услуг по перевозке грузов водным транспортом, услуги по прокату, экскурсионные услуги, розничная торговля, осуществляемая через объекты стационарной торговой сети с площадью торгового зала не более 10 кв. м и объекты стационарной торговой сети, не имеющей торговых залов, а также объекты нестационарной торговой сети).