Бюджетна система України. Теоретичні та організаційни основи побудови

    У 1991 р. були прийняті закони «Про Кабінет Міністрів УРСР», «Про заснування поста Президента УРСР», «Про державну податкову службу в Україні», які безпосередньо стосуються в організації бюджетного процесу.

    В Законі «Про Державний бюджет України на 1992 рік» від 25 червня 1992 р. вперше після здобуття незалежності з'явилося поняття «Державний бюджет.» В той же час цей документ містить значну кількість принципів побудови бюджетної системи та організації міжбюджетних відносин, які були характерними для СРСР.

    Важливою подією в 1993 р. стало прийняття Декрету Кабінету Міністрів України (далі - КМУ) «Про місцеві податки і збори». Цим Декретом надано право місцевим органам влади встановлювати 16 видів місцевих податків і зборів, що стало важливим кроком до зміцнення самостійності місцевих бюджетів. Видання Указу Президента «Про порядок касового виконання Державного бюджету України» 18 червня 1993 р. визначило запровадження єдиного касового виконання державного і місцевих бюджетів Національним банком України (далі - НБУ). Проте на банківську систему було покладено здійснення касового виконання державного бюджету; управління ж бюджетними коштами повинна була забезпечити фінансова система на чолі з Міністерством фінансів України.

    Важливе значення для функціонування бюджетної системи мало прийняття в 1994 р. Закону України «Про систему оподаткування».

    З урахуванням викладеного можна зробити висновок, що на протязі першого етапу розвитку бюджетної системи основні зусилля держави були спрямовані на розбудову системи державних фінансів. Проте ознаки того періоду (зниження обсягів виробництва, зростання обсягів не грошових операцій тощо) негативно вплинули на фінансову систему країни. Дефіцит Державного бюджету в 1992 р. складав 17,3 % ВВП, у 1993 р. - 6,9 % ВВП, у 1994 р. - 9,75 % ВВП; при чому його покриття здійснювалося за рахунок тільки емісійних джерел. Це, в свою чергу, заважало створенню дієвого механізму функціонування бюджетної системи.

    Другий етап розвитку бюджетної системи характеризується, по-перше, виданням Указу Президента «Про Державне казначейство України». Цим указом було створено нову для України структуру - Державне казначейство, яке поступово стало повноважним учасником бюджетного процесу. На цю структуру було покладено обов'язок виконання комплексу завдань, які пов'язані з касовим виконанням бюджетів всіх рівнів та забезпеченням ефективності управління бюджетними коштами, через впорядкування їх використання, за рахунок їх концентрації на важливіших напрямках соціально-економічного розвитку країни.

    По-друге, в червні цього ж року було прийнято нову редакцію Закону України «Про бюджетну систему України», яким було визначено основні принципи бюджетного устрою та організацію бюджетного процесу в державі. Цим законом була визначена структура бюджетної системи України (Державний бюджет, республіканський бюджет АР Крим та місцеві бюджети; розкрито сутність зведеного бюджету як сукупності показників всіх бюджетів, що використовуються для аналізу і визначення засад державного регулювання соціально-економічного розвитку країни; регламентовано організацію бюджетного процесу, а також проведено розмежування доходів, видатків між ланками бюджетної системи, впроваджено порядок розроблення основних напрямків бюджетної політики на наступний рік, тобто бюджетної резолюції).

    По-третє, 28 червня 1996 р. була прийнята Конституція України, якою було закріплено основні принципи побудови бюджетної системи - справедливий та неупереджений розподіл суспільного багатства між територіальними громадами та громадянами. Статтею 143 було встановлено право територіальних громад самостійно затверджувати бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць, контролювати їхнє виконання, встановлювати місцеві податки і збори. Ця ж сама стаття регламентує новий порядок складання обласних і районних бюджетів, які повинні сформуватися з коштів державного бюджету та коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів.

    По-четверте, важливим для цього етапу було прийняття в липні 1996 р. Закону «Про Рахункову палату Верховної Ради України», яким передбачені правові основи, статус, функції, повноваження постійно діючого вищого органу державного фінансового контролю при ВРУ та Постанови ВРУ «Про структуру бюджетної класифікації України», яка становила за мету створення єдиної системи державних доходів та видатків бюджетів всіх рівнів для забезпечення загальнодержавної і міжнародної співставності бюджетних показників.

    У цей період здійснювалася політика поліпшення фінансового стану дохідної бази за рахунок розширення бази оподаткування та відміни податкових пільг й обмеження видатків, крім соціальних, питома вага яких у загальних бюджетних видатках збільшилася з 30,4 % до 40 %.

    З 1999 р. поетапно почала впроваджуватися система Єдиного рахунку Державного казначейства, що дозволило значно скоротити термін проходження платежів до бюджету та фінансування бюджетних видатків. Посилилася соціальна спрямованість бюджету, яка виявилася не досить ефективною через інфляційні процеси.

    Відповідно до реалізації державної політики поступового зменшення державного боргу бюджет 2000 р. було вперше сформовано без дефіциту, а потім виконано з профіцитом 0,4 % ВВП.

    З 2001 р. починається третій етап розвитку бюджетної системи України. З цього року здійснюється облік зобов'язань розпорядників бюджетних коштів органами Державного казначейства, що сприяло забезпеченню контролю за відповідністю зобов'язань бюджетним асигнуванням та, як наслідок - покращанню фінансової дисципліни в бюджетній сфері.

    Найважливішою подією зазначеного етапу стало прийняття 21 червня 2001р. Бюджетного кодексу України, що стало основою врегулювання організації та функціонування бюджетної системи та бюджетного процесу: визначено процедури розроблення, прийняття та виконання бюджету; взаємовідносини між різними ланками бюджетної системи; відповідальність всіх учасників бюджетного процесу за бюджетні правопорушення.

    З 1 січня 2002 р. відбулося впровадження казначейського обслуговування місцевих бюджетів за доходами та трансфертування бюджетів усіх рівнів. У цей же час проводилася робота з удосконалення функціонування органів Державного казначейства шляхом введення Єдиного казначейського рахунку, входження до системи електронних платежів НБУ та організації внутрішньої платіжної системи казначейства.

    2002 р. було відзначено кардинальними змінами в управлінні бюджетними коштами через зміну бюджетної політики в сфері планування шляхом впровадження програмно-цільового методу. До переваг цього методу планування можна віднести підвищення ефективності використання бюджетних коштів та якості надання суспільних послуг державою на основі переходу принципу утримання бюджетних установ до принципу результативності використання коштів бюджету конкретною установою.

    На цей же час при припадають зміни у соціальній політиці держави: істотне підвищення заробітної плати з поступовим наближенням її розміру до прожиткового мінімуму; надання адресних пільг сім'ям з дітьми та малозабезпеченим громадянам.

    Бюджетна політика 2003р. була спрямована на досягнення збалансованості бюджетів усіх рівнів, підтвердженням чого стало виконання загального фонду Державного бюджету на 100%, Державного бюджету — в цілому на 103,3%, зведеного бюджету — на 107,3%.

    Підготовлений в 2003 р. проект Закону «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» ставив за мету вдосконалення бюджетного процесу та міжбюджетних відносин в Україні (посилення фінансового державного контролю за використанням бюджетних коштів; зміни в розмежуванні видатків між бюджетами різних рівнів).

    Головною ціллю бюджетної політики в 2004 р. стало підвищення регулюючої функції бюджету в соціально-економічному розвитку країни для досягнення сталого економічного росту, підвищення життєвого рівня українського народу, забезпечення конкурентоспроможності української економіки. Відповідно до положень Програми діяльності КМУ щодо підвищення ефективності витрачання бюджетних коштів необхідним стало перетворення бюджетного механізму в дієвий інструмент реалізації соціально-економічної політики України.

    Україна проголосила життя та здоров'я людини найвищою соціальною цінністю. Зусилля держави спрямовано на розв'язання таких важливих проблем, як: подолання бідності, підвищення економічної активності населення, зростання заробітної плати. Слід відмітити, що останніми роками в Україні темпи росту заробітної плати перевищують темпи ВВП: у 2002 р. ВВП зріс на 4,1 %, а середня заробітна плата - на 18,4 %; у 2004 р. ці показники складали відповідно 12,1 % та 27,5 %. Соціальна спрямованість бюджетної системи стає головним напрямом бюджетної політики України, головною метою якої є підвищення добробуту громадян, соціально-економічної стабільності країни, забезпечення соціальної справедливості в суспільстві.

    Помітно змінюється ставлення до нематеріальної сфери, яка вважалася не продуктивною. Насправді фінансування охорони здоров'я, освіти, соціального забезпечення визначається в якості основного чинника економічного розвитку. Як і матеріальне виробництво, соціальна сфера бере участь у створенні ВВП, тільки опосередковано. Підтвердженням цього слугує зростання видатків бюджету на соціально-культурні заходи: 15,2% ВВП у 2004р. порівняно з 11,2% ВВП у 2000 р. (в тому числі по освіті ці показники складають відповідно 5,3 % та 4,2%; по охороні здоров'я - 3,5% і 2,87%; по соціальному захисту та соціальному забезпеченню населення - 5,6% та 3,5%, по культурі і мистецтву -0,4% і 0,37%; по фізичній культурі та спорту - 0,2% та 0,14%; по засобах масової інформації - 0,1% та 0,12%) [31]. Наведені дані свідчать про підвищення питомої ваги витрат бюджетних коштів на соціально-культурні заходи, про те вона все ж залишається незначною (особливо видатки на охорону здоров'я). В той же час досвід розвинутих країн свідчить про більш значні витрати на фінансування охорони здоров'я: в США - 12% ВВП, країнах ЄС - близько 9% [31].

    Крім того у 2004 р. (14 вересня) було ухвалено Постанову КМУ щодо удосконалення формули розподілу міжбюджетних трансфертів для застосування більш об'єктивних критеріїв при здійсненні розрахунків показників міжбюджетних трансфертів. З метою вдосконалення бюджетних відносин на рівні села, селища, міста районного значення та району було розроблено проект Закону «Про врегулювання міжбюджетних відносин на рівні районів, територіальних громад сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань» [ЗО]. Також у 2004 р. введено нові види додаткових залучень до бюджетів шляхом розширення типів субвенцій: соціально-інвестиційного спрямування, технологічних, інвестиційних. А поряд з механізмом трансфертування з метою упередження дефіцитності місцевих бюджетів впроваджений механізм надання позичок.

    Бюджетна політика 2005 р. була сформована з урахуванням реалізації стратегічних цілей Програми діяльності КМУ, а саме: підвищення рівня соціальних стандартів надання суспільних послуг державою. За результатами аналізу виконання бюджетних програм буде удосконалено їх структуру або зупинено через непродуктивність. Крім того, передбачено зміну фінансування бюджетних програм від безповоротного фінансування до їх кредитування.

    У цьому році зберігається соціальна спрямованість бюджетів як інструментів досягнення пріоритетних цілей соціально-економічного розвитку України. Бюджет 2005 р. націлено на розв'язання проблем соціально-економічного розвитку та інституціонально-структурних змін економіки країни. Передбачено удосконалення міжбюджетних відносин на основі аналізу динаміки фінансових та соціально-економічних показників розвитку регіонів; розроблення методики вартісної оцінки стандартів суспільних послуг, надання яких делеговано державою органам місцевого самоврядування; послідовне впровадження програмно-цільового методу планування місцевих бюджетів; впровадження процесу децентралізації управління бюджетними коштами шляхом адміністративної реформи з метою створення фінансово-спроможних адміністративно-територіальних одиниць (перехід від 27 регіонів до 689 адміністративно-територіальних одиниць); проведення подальшого врегулювання міжбюджетних відносин на рівні районів, територіальних громад, сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань; удосконалення планування міжбюджетних трансфертів з метою заохочення місцевих органів влади до збільшення дохідної бази.

    2 червня 2010 року була оприлюднена Програма економічних реформ в Україні на період 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентноспроможна економіка, ефективна держава». Реформи будуть спрямовані на побудову сучасної, стійкої, відкритої й конкурентоспроможної у світовому масштабі економіки, формування професійної й ефективної системи державного управління, і зрештою – на підвищення добробуту українських громадян. Програма охоплює широкий набір стратегічних перетворень за п'ятьма напрямами:

    1. Створення базових передумов  економічного росту через утримання низького рівня інфляції, стабілізації державних фінансів і створення стійкої фінансової системи.

    2. Формування режиму максимального  сприяння для бізнесу шляхом  зменшення ролі держави в економіці,  зниження адміністративних бар'єрів  для бізнесу, модернізації податкової системи й поглиблення міжнародної економічної інтеграції України.