Бюджетна система України. Теоретичні та організаційни основи побудови

ТЕМА:  ТЕОРЕТИЧНІ ТА ОРГАНІЗАЦІЙНІ ОСНОВИ ПОБУДОВИ БЮДЖЕТНОЇ СИСТЕМИ УКРАЇНИ

1.1. Становлення  і розвиток бюджетної системи  України

1.2. Систематизація  та оцінка етапів розвитку  бюджетної системи України

1.3. Структура та принципи побудови бюджетної системи України 

    1.1. Становлення та розвиток бюджетної системи України

    Бюджетна система України пройшла тривалий період розвитку, протягом якого в її організації та функціонуванні відбувались зміни відповідно до діючого суспільно-економічного ладу та державного устрою. Під час втрати державності Україна не мала можливості формування національної бюджетної системи, що гальмувало розвиток бюджетних відносин на рівні окремих територій та держави в цілому.

    У розвитку бюджетної системи України умовно можна виділити такі періоди:

    1. 1924 – 1990 рр.: період розвитку бюджетної системи. Україна знаходилась у складі СРСР, що не сприяло становленню власної бюджетної системи.

    2. 1991 – 2001 рр.: період відновлення державності, становлення України як суб'єкта міжнародною права. На цій основі відбувається процес оновлення бюджетних відносин, початок реформування засад та принципів побудови бюджетної системи.

    3. 2001 – 2010 рр.: запровадження нових засад організації бюджетного процесу з урахуванням здійснення економічних реформ, запровадження нових форм і методів державного регулювання суспільно-економічних процесів та формування міжбюджетних відносин, спрямованих на зміцнення окремих територій і держави в цілому. Побудова бюджетної системи відповідає положенням і правовим нормам Бюджетного кодексу України та вимогам і стандартам бюджетного законодавства у країнах ЄС.

    Із вступом у 1922 р. України до складу СРСР відбулось підпорядкування її бюджету бюджетній системі СРСР, яку було створено відповідно до Конституції СРСР 1924 р. Державний бюджет СРСР був загальним зведеним фінансовим планом, який включав союзний бюджет та бюджети п'ятнадцяти республік, зокрема і України (рис. 1.1).

    Зміст бюджетного законодавства СРСР зводився до повної централізації бюджетної системи. Після прийняття Декларації про незалежність Української РСР було прийнято Закон України «Про економічну самостійність» [3], у якому передбачалось забезпечення економічної самостійності Української РСР як необхідної умови державного суверенітету України.

    Рис.1.1. Структура бюджетної системи СРСР 

    У статті 5 Закону зазначалося, що Українська РСР має власну фінансову систему; фінансові ресурси республіки складаються з коштів республіканського бюджету, бюджетів місцевих Рад, коштів органів місцевого самоврядування, позабюджетних надходжень. Формування дохідної бази бюджетів ґрунтувалось на податковій політиці, що визначалася законодавством України. Реалізація самостійності розпочалася формуванням національного правового поля, яке включало закони: «Про бюджетну систему Української РСР» [2]; «Про ціни і ціноутворення» [5]; «Про державну податкову службу в Україні» [6]; «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве регіональне самоврядування» [7].

    З початку самостійності бюджетна система стала одним із основних атрибутів державності. Вона поступово вдосконалювалась, однак залишалась усі десять років за побудовою, структурою та системою управління такою, як за часів Союзу РСР. Про це свідчить прийнята з 1995 р. нова редакція Закону України «Про бюджетну систему України»[10]. Відповідно до нього бюджетна система складалась з державного бюджету України, республіканського бюджету АРК та місцевих бюджетів. Сукупність зазначених бюджетів складала зведений бюджет (рис. 1.2) [18].

    До 2001 р. зберігалася практика централізованих адміністративних форм і методів управління бюджетними ресурсами та організації бюджетного процесу в державі. Відсутність стабільності організації бюджетного процесу стали початком формування незбалансованих бюджетів.

    Прийняття Конституції стало основою вдосконалення бюджетної системи, розвитку міжбюджетних відносин та здійснення бюджетної реформи.

    Україна як суверенна держава є унітарною. Систему її адміністративно-територіального устрою складають Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Адміністративно-територіальний поділ України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державного управління, збалансованості розвитку регіонів.

    Рис.1.2. Структура бюджетної системи України протягом

    1991-2001рр.

    Державний устрій та адміністративно-територіальний поділ є основою для формування бюджетного устрою, який визначає організацію, принципи побудови, структуру бюджетної системи та взаємозв'язок її ланок у процесі забезпечення виконання єдиної бюджетної політики. Він передбачає формування національної бюджетної системи з метою організації бюджетного процесу щодо забезпечення регулювання та контролю за рухом державних фінансових ресурсів.

    Відповідно до статті 95 Конституції України [1] бюджетна система має будуватися на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами. Для забезпечення повноцінного виконання статей 92, 95, 132, 142, 143 Конституції Верховна Рада 21 червня 2001 р. прийняла Бюджетний Кодекс України.

    Відповідно до нього бюджетна система складається з державного та місцевих бюджетів: побудована з урахуванням економічних відносин, державного та адміністративно-територіального устрою і врегульована нормами права (рис. 1.3) [18]. 

    Рис. 1.3. Бюджетна система України відповідно до Бюджетного кодексу

    Таким чином, із прийняттям Бюджетного кодексу України започатковано нову ідеологію організації міжбюджетних відносин, які базуються на єдиних засадах, підходах та принципах побудови бюджетної системи. Всі бюджети як складові бюджетної системи в процесі виконання положень Бюджетного кодексу мають відповідну самостійність і спрямовані на реалізацію єдиної фінансової політики. Бюджетна система стає основним чинником впливу на розвиток суспільно-економічних процесів, важливим інструментом їх регулювання з боку держави. її роль у збалансованому розвитку всіх територій і держави в цілому сприятиме продовженню бюджетних реформ і прискоренню адаптації національного бюджетного законодавства до законодавства ЄС.

    Важливим є закріплення у Кодексі концепції казначейського виконання бюджетів із зарахуванням доходів і фінансуванням видатків з єдиного казначейського рахунку. Вперше до бюджетного законодавства включені чіткі норми, що регламентують державні запозичення, визначають умови надання державних гарантій та порядок їх виконання у структурі державного боргу та видатках бюджету. Вагоме значення мають положення Кодексу, які передбачають адміністративну та матеріальну відповідальність за порушення бюджетного законодавства.

    Сьогодні бюджетна система України має досить ефективну організацію для здійснення бюджетного регулювання, спрямованого на підвищення рівня соціально-економічного розвитку. Водночас у бюджетній сфері ще є низка невирішених проблем. Бюджетна політика у сфері видатків недостатньо ефективно впливає на соціальний розвиток та економічне зростання як передумови підвищення життєвого рівня та добробуту населення. Недостатній і ступень поєднання фіскальної і стимулюючої функцій податкової політики; потребують вдосконалення міжбюджетні взаємовідносини, які не повністю враховують економічний потенціал регіонів. Загалом бюджетна політика ще не зовсім відповідає стратегічним задачам економічного та соціального розвитку України. 

    1.2. Систематизація та оцінка етапів розвитку бюджетної системи України

    Побудова ефективної бюджетної системи та реалізація ефективної бюджетної політики держави є важливим чинником для забезпечення її соціально-економічного розвитку. Зі становленням державності в Україні здійснювалося реформування фінансової системи, ядром якої є бюджетна система. З урахуванням посилення регулюючої ролі бюджетної системи на сучасному етапі розвитку актуальним є дослідження процесу її розвитку.

    Зародження бюджетної системи України відбувалося з часів Київської Русі. Сучасна бюджетна система сформована на базі бюджетних відносин, що існували при Радянському Союзі. Формування законодавчої бази бюджетної системи розпочалося ще в 1990 р. та продовжується й досі.

    Прийнявши в 1990 р. Декларацію про Державний суверенітет, Україна зробила перший крок до здобуття незалежності, хоча формально залишилася в складі СРСР. Тільки референдум 1 грудня 1991 р. підтвердив прийнятий Верховною Радою України (далі - також ВРУ) 24 серпня 1991р. Акт проголошення незалежності України.

    Економічною основою бюджетної системи є господарський комплекс, правовою основою - Конституція, Бюджетний кодекс та інші законодавчі акти. Згідно з Бюджетним кодексом бюджетна система України включає до свого складу державний та місцеві бюджети; побудована з урахуванням економічних відносин, державного та адміністративно-територіального устрою і врегульована правовими нормами. Бюджетний устрій України, тобто організація та принципи побудови, функціонування бюджетної системи та взаємозв'язок між її ланками, визначається з урахуванням державного устрою. Хоча до складу України входить Автономна Республіка Крим (АРК), вона є унітарною державою і має дворівневу структуру бюджетної системи.

    В Україні законодавчо гарантується місцеве самоврядування [11], розвиток якого відповідає основним засадам Європейської Хартії місцевого самоврядування, до якої приєдналася Україна. Основи фінансового забезпечення його функціонування закріплені в Конституції (ст. 142).

    Розглянемо хронологію розвитку бюджетної системи України після здобуття незалежності, в якій можна виділити три основних етапи.

    I етап (1991 - 1994 рр.): початковий етап становлення, який характеризується недосконалим регулюванням міжбюджетних відносин; наявністю значного розміру бюджетного дефіциту (зокрема з емісійними джерелами покриття) та зростанням обсягу державного боргу;

    II етап (1995 - 2000 рр.): етап часткового збалансування бюджетної системи, який характеризується недостатнім рівнем її регулюючої ролі, поступовим впровадженням казначейської системи касового обслуговування бюджету; ростом податкових надходжень до бюджету, зменшенням розміру бюджетного дефіциту з використанням неемісійних джерел покриття, скороченням обсягу державного боргу;

    III етап (2001 - 2010): етап подальшого збалансування бюджетної системи, який характеризується нормативно-законодавчим врегулюванням бюджетного процесу через прийняття Бюджетного кодексу [2]; впровадженням казначейського обслуговування місцевих бюджетів; істотним зменшенням обсягу державного боргу; впровадженням програмно-цільового методу планування бюджету; посиленням управління дефіцитом бюджету; реформуванням системи міжбюджетних відносин.

    У табл. 1.1 представлено характеристику етапів розвитку бюджетної системи України в розрізі хронології прийняття відповідних законодавчо-нормативних актів.

    На базі інформації, що міститься в таблиці 1.1., здійснимо оцінку кожного етапу розвитку бюджетної системи України.

    Початок першого етапу (5 грудня 1990 р.) було відзначено прийняттям Закону "Про бюджетну систему Української РСР", згідно з яким вона складається з республіканського та місцевих бюджетів (обласні, районні, міські, селищні та сільські).

    Слід відзначити, що в цьому документі ще не  використовується поняття «Державний бюджет України». Значення цього Закону полягає в закладенні нових принципів побудови бюджетної системи, а саме: самостійності бюджетів та наявності в них власної дохідної бази. Крім того, прийняття зазначеного документу зумовило фактичний вихід бюджетної системи УРСР зі складу бюджетної системи Радянського Союзу. Майже одночасно (7 грудня 1990 р.) було прийнято Закон «Про республіканський бюджет Української РСР на 1991 рік». 
 

    Таблиця 1.1

    Етапи розвитку бюджетної системи України в розрізі хронології прийняття законодавчо-нормативних актів