Введение 

  Бюджет  — это центральный институт финансового  права, так как именно в форме  бюджетов различных уровней происходит аккумуляция, распределение и использование  основной массы государственных  и муниципальных денежных средств. В материальном смысле бюджет — это централизованный денежный фонд, формируемый Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями для осуществления функций этих государственных и муниципальных образований. Такое понимание бюджета является обыденным и имеется в виду в случаях, когда говорят о средствах бюджета, финансирования из бюджета и т.п.

  Кроме того, существует экономическое понимание  бюджета. Бюджетом в этом смысле является система экономических отношений, возникающих по поводу создания, распределения  и использования средств бюджетных фондов различных уровней.

  В юридическом  смысле бюджет — это финансовый план образования и расходования денежных средств бюджетных фондов различного уровня, утверждаемый соответствующими представительными государственными и муниципальными органами для обеспечения функций государственных и муниципальных образований.

  Почему  же бюджет, строго говоря, не является центральным денежным фондом, а представляет собой финансовый план поступления  и расходования денежных средств? Дело в том, что средства бюджета никогда не аккумулируются государством в натуре, а, наоборот, расходуются по мере их поступления, так что денежный фонд как таковой не образуется. Поэтому бюджет скорее представляет собой схему поступления и расходования средств, т.е. именно финансовый план государства.

  Бюджет  является основным, универсальным финансовым планом государства, поскольку кроме  него действуют и другие финансовые планы: сметы, балансы предприятий, учреждений, организаций. Кроме того, бюджет государственного или муниципального образования охватывает практически все области, группы общественных отношений, где государство осуществляет свои функции. Исключение сделано лишь для некоторых групп общественных отношений, финансирование которых происходит в форме внебюджетных целевых фондов.

  Понятие бюджета как финансового плана  не тождественно бюджету как юридическому акту, принимаемому соответствующим  представительным органом, так как  такой акт (например, закон о федеральном  бюджете на какой-либо год) отражает лишь основные показатели соответствующего бюджета, а кроме того, решает некоторые вопросы, которые, строго говоря, не относятся к самому финансовому плану.

  Финансовый  год в Российской Федерации продолжается с 1 января по 31 декабря соответствующего года. Бюджеты, как правило, утверждаются ежегодно на этот срок. Однако в условиях инфляции и связанных с этим трудностей в принятии бюджетов может практиковаться принятие бюджета и на более короткий срок (например, квартал).

  Законом предусмотрено понятие консолидированного бюджета, который представляет собой свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории. Так, федеральный консолидированный бюджет включает собственно бюджет Российской Федерации, а также бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований. Консолидированный бюджет района включает бюджеты района, городские, поселковые бюджеты и бюджеты сельсоветов. Консолидированные бюджеты используются для расчета нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, являются основанием для предоставления дотаций и субвенций из вышестоящего бюджета в нижестоящий.

  Федеральное Собрание РФ обладает правом вводить  чрезвычайный бюджет и редким чрезвычайного  расходования бюджетных средств. Основанием для введения чрезвычайного бюджета  является чрезвычайное положение на территории Российской Федерации, требующее иной схемы расходования бюджетных средств, а основанием для введения режима чрезвычайного расходования является увеличение дефицита бюджета до размеров, не покрываемых путем размещения государственных ценных бумаг.

  Расходование  средств в рамках таких форм бюджета  происходит с использованием механизма  секвестрования. Секвестр расходов заключается  в пропорциональном снижении государственных  расходов (на 5, 10, 15% и т. д.) ежемесячно по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени текущего финансового года, за исключением защищенных статей, т. е. тех, которые в любом случае должны финансироваться в полном объеме. Обычно такими признаются заработная плата, стипендии, социальные пособия и т.п.

  Существует  также понятие минимального бюджета, т.е. расчетного объема доходов соответствующего бюджета, покрывающего гарантируемые  соответствующими вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы. Дело в том, что нижестоящие бюджеты (особенно местные) в значительной мере зависят от решений вышестоящих органов власти. В частности, вышестоящие органы устанавливают минимальные государственные стандарты, т. е. перечень государственных услуг, предоставление которых гарантируется гражданам за счет финансирования из бюджетов различных уровней. Расходы на такие услуги обычно и определяют размер минимального бюджета.

  Бюджетное устройство — это организация  и пришиты построения бюджетной  системы, представляющей собой совокупность бюджетов государственных и муниципальных образований, существующих на территории страны.

  Как видно  из определения, бюджетное устройство государства зависит от государственного и административно-территориального устройства страны. Одно дело, если это  унитарное государство, другое — если федеративное. Российская Федерация является федеративным государством, признающим права местного самоуправления.

  2. История  становления бюджетной системы  России до конца  ХХ века

  Специалисты считают, что первым источником поступлений  в княжескую казну на Руси была дань, которую собирал князь с подвластных земель. Она имела натуральную форму и собиралась в виде скота, мехов, меда, воска, продовольствия. Также, в пользу князя собирались пошлины и штрафы: судебные назывались виры, дорожные — мыт, пошлина с брака — выводная куница. По мере укрепления власти князя устанавливались места сбора дани и лица, ответственные за ее сбор, а сама дань приняла форму подати. С XIII в. начала складываться система посошного обложения. Единицей обложения стали: соха, дым, двор, тягло. В период татаро-монгольского ига в пользу ордынских ханов собирался налог "ордынский выход".¹

  С образованием Русского централизованного государства  в ХУ веке в пользу Московского  князя стала собираться посошная подать. Кроме того, доходы казны формировались за счет таможенного, соляного, кабацкого и других сборов.

  В XV в. в  России начала складываться двухзвенная  бюджетная система унитарного государства, состоящая из великокняжеской казны (бюджета государства) и местных  бюджетов, которые соответственно формировались за счет княжеских (т. е. государственных) налогов и местных сборов.

  Местные налоги были введены в Русском  государстве в ХV в. Для содержания царских наместников и волостителей, выполнения ими возложенных на них  административных и судебных функций, для решения местных хозяйственных задач с населения собирались денежные и натуральные сборы: конское пятно (за клеймение), тамга (за продажу товара), весчее (за взвешивание), гостиное (за пользование торговым помещением), померное (за измерение) и др.

  Земская реформа, проведенная в 1551 г. Иваном IV, установила земское самоуправление, упразднявшее власть царских наместников. Вместо них на местах назначались  земские старосты, которые руководили земскими избами, творившими суды и  собиравшими налоги. В этом же году Стоглавый собор утвердил "Уставную земскую грамоту". Налог "посошный окуп", заменявший взимаемые с населения наместничьи сборы, начал поступать в государеву казну, из которой выделялись средства на содержание земских изб и финансирование местных мероприятий.

  В XVI в. сбором налогов стали ведать созданные  территориальные органы - чети: Владимирская, Галицкая, Костромская, Новгородская, Устюжская. В первой четверти XVII в. на содержание стрельцов взималась  стрелецкая подать. Население было обязано не только платить налоги, но и нести другие повинности (строительство и ремонт дорог и мостов, поставка подвод, прием на постой представителей власти). С городского населения собирались также оброки с лавок,  кузниц, мастерских, мельниц и др., с народов Поволжья, Урала, Сибири - ясак, главным образом мехами. Помимо прямых налогов существовали косвенные, которые стали поступать в казну с введением в середине XVI в. винных откупов.

  Первый  в России бюджет — смета государственных  доходов и расходов — был составлен в 1645 г. В городах составлялись городовые сметы доходов и расходов. Эта система действовала до петровских реформ.

  В 1679 г. вместо стрелецкой подати и других сборов был введен подворный налог. Общая  сумма налога устанавливалась правительством, а крестьянские общины и посады раскладывали ее между собой по дворам.

  После проведения переписи населения в 1722 г. подворный  налог заменился подушной податью, которая взималась с лиц мужского пола (кроме дворянства, духовенства  и чиновничества). Подушная подать была одним из главных источников доходов государственного бюджета. В 1796 г. на ее долю приходилось около 34% всех доходов.

  Наряду  с прямыми и косвенными налогами население, главным образом крестьянство, несло мирские повинности, которые  имели натуральную и денежную формы. Повинности были обязательные, использовавшиеся на содержание органов волостного и сельского управления, содержание дорог и др. и необязательные, использовавшиеся на строительство церквей, школ, больниц, содержание пожарной охраны и др. Они взимались по раскладке среди населения. В 1851—1854 гг. мирские повинности законодательно были оформлены в земские повинности и земские сборы. Кочевые народы с 1824 г. платили кибиточную подать.

  Реформы 60-х годов XIX в. внесли некоторые изменения в налоговую систему. В 1863 г. подушная подать с мещан была заменена налогом с недвижимого имущества. В 1865 г. введен промысловый налог, т. е. сбор с документов на право заниматься торговлей и промыслами. В 1861 г. вместо винных откупов введен акциз на производство спиртных напитков. В 1875 г. вместо подушной подати с крестьян - поземельный налог. Он взимался с земли крестьян и дворян. Большую сумму (свыше 75%) этого налога вносили крестьяне. Основным источником бюджетных доходов были косвенные налоги, получаемые от акциза и винной монополии, введенной в 1894 г.

  С укреплением  государственности менялся и  аппарат управления государственным  и местными бюджетами. С созданием  в 1802 г. функциональных министерств (Министерства внутренних дел, Министерства финансов и др.) на местах организовывались подведомственные им государственные учреждения, то есть вертикальная система учреждений государственного управления. Например, территориальными органами Министерства финансов на губернском уровне были казенные палаты, на уездном — казначейства.

  Казенные  палаты раскладывали на население налоги, вели учет поступления налогов и  расходов. Казначейства принимали и  хранили средства, поступающие в  казну в виде налогов, выдавали денежные средства на финансирование мероприятий, осуществляемых на местах. С 1817 г. они ведали казенными магазинами, торговавшими алкогольной продукцией, контролировали винокуренные заводы. В свою очередь за деятельностью казенных палат и казначейств наблюдали губернаторы.

  В 1864 г. вступило в силу "Положение о губернских и уездных земских учреждениях", в соответствии с которым, в России были созданы органы местного самоуправления — земства. Представительным (распорядительным) органом земств были земские и уездные собрания. Членами этих органов были гласные (депутаты), избираемые по трем куриям (уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских общин). Гласные собирались раз в год на сессию, на которой рассматривались хозяйственные и финансовые вопросы деятельности земств, утверждались сметы доходов и расходов земств и отчет о деятельности исполнительных органов земств. Исполнительным органом земств были губернские уездные управы, избираемые на три года. Председатели губернских управ утверждались министром внутренних дел, а уездных — губернаторами.

  Земства ведали местными хозяйственными делами, местными дорогами, организацией школьного  образования и медицинского обслуживания населения.

  Финансовыми средствами для выполнения возложенных  на земства функций были земские  бюджеты, формировавшиеся за счет существовавших до этого и переданных земствам земских повинностей и сборов.

  Земские повинности взимались независимо от уровня зажиточности плательщика и  предназначались для финансирования целевых расходов, например, на содержание школ, больниц, пожарной охраны, полиции и др. Земские повинности устанавливались либо государством, либо губернскими и уездными земствами.

  Другим  источником доходов земских бюджетов были земские сборы, которые взимались  с земель и другого недвижимого  имущества, с промысловых патентов, покупаемых за право заниматься каким-либо промыслом. Земские сборы составляли более 60% доходов земских бюджетов.