Бюджет государства

НОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ, СТИМУЛИРУЮЩИЕ  КАПИТАЛЬНЫЕ РАСХОДЫ  И РАЗВИТИЕ ИНФРАСТРУКТУРЫ     

Следует отметить ряд федеральных инициатив последних  лет, результатом которых явилась  активизация усилий по созданию механизмов, обеспечивающих дополнительный приток капитала в развитие региональной инфраструктуры и финансирование региональных программ капитальных расходов. Можно выделить три направления развития. Во-первых, речь идет о механизмах, предусматривающих  увеличение прямого участия федерального правительства в финансировании капитальных расходов регионов посредством  создаваемых специальных фондов и институтов развития. Во-вторых, блок мер направлен на формирование условий  для функционирования специальных  налогово-таможенных режимов, стимулирующих  территории приоритетного регионального  развития. Речь идет, в частности, об особых экономических зонах (ОЭЗ). Наконец, в-третьих, принят пакет мер, направленных на стимулирование участия частного капитала в развитии объектов инфраструктуры.     

Банк  развития и федеральные  фонды софинансирования 
    Прошедший 2007 г. был отмечен активизацией процессов по формированию российских институтов развития. Создаваемые институты призваны преодолеть инфраструктурные ограничения и способствовать финансированию бюджетных программ капитальных расходов, в том числе на региональном и муниципальном уровнях бюджетной системы.  
    Так, на базе Внешэкономбанка был создан Банк развития и внешнеэкономической деятельности (ВЭБ) в форме особого юридического лица - государственной корпорации. О стратегическом характере ВЭБа свидетельствует регулирование его деятельности специальным законом, а одним из мандатов этого института является финансирование инвестиционных проектов, которые вследствие низкой доходности, высоких рисков или длительных сроков реализации не привлекательны для финансирования частными банками. Кроме того, ВЭБ будет выступать в роли консультанта в ходе подготовки проектов, инвестирующих в развитие инфраструктуры и поддерживать проекты, реализуемые в рамках ОЭЗ и территорий приоритетного регионального развития, использующих механизмы частно-государственного партнерства (ЧГП). Один из свежих примеров практического осуществления этих подходов - комплексная программа строительства и реконструкции объектов водоснабжения и водоотведения Ростова-на-Дону и юго-запада Ростовской области, финансируемая ВЭБом и реализуемая в форме ЧГП. Дополнительным стимулом для привлечения инвестиций может стать механизм гарантирования ВЭБом облигаций, выпускаемых под инфраструктурные проекты. Активизация ВЭБа на этом направлении будет способствовать повышению привлекательности инфраструктурных облигаций для портфельных инвесторов. 
    Дальнейшее развитие в 2007 г. получили идеи по расширению источников финансирования капитальных расходов субнациональных образований. Были внесены поправки в положение об Инвестиционном фонде (Инвестфонд), а также был создан Фонд содействия реформе жилищно-коммунального хозяйства (Фонд ЖКХ). Координирует работу Инвестфонда и Фонда ЖКХ федеральное Министерство регионального развития, а долевое финансирование проектов является одним из существенных условий получения средств из этих фондов. По мнению Fitch, это является свидетельством укрепления роли профильного органа федерального правительства в качестве катализатора процессов социально-экономического развития регионов и муниципальных образований и способствует стимулированию капитальных расходов на субфедеральном уровне бюджетной системы.    

Частно-государственное  партнерство 
    Постепенно выстраивается законодательная и институциональная база для расширения сотрудничества государства и бизнеса по развитию объектов инфраструктуры. Так, в 2005 г. Государственной думой был принят, а в конце 2007 г. существенно доработан, Закон "О концессионных соглашениях", призванный стимулировать привлечение частных инвестиций в инфраструктуру. Закон ввел правовые нормы, инициирующие механизмы ЧГП, применение которых позволит частным компаниям участвовать в создании и управлении объектами общественной инфраструктуры, а субнациональным образованиям выступать в роли концедентов, передающих государственные или муниципальные активы в концессию. Кроме того, федеральным правительством были подготовлены и утверждены модельные концессионные соглашения для основных типов объектов публичной инфраструктуры. В настоящее время в стадии выбора инвестора в результате конкурсного отбора находится несколько крупных проектов, предполагающих использование механизмов ЧГП, в частности Западный скоростной диаметр, Орловский тоннель, автомагистраль Москва - Санкт-Петербург и ряд других инфраструктурных объектов.     

Приоритетные  территории регионального  развития 
    Формирование приоритетных территорий регионального развития, поддерживаемых федеральным правительством, было инициировано законом об особых экономических зонах в 2005 г. В течение 2005-2006 гг. был проведен конкурсный отбор, начат процесс создания в регионах ОЭЗ федерального значения технико-внедренческого и промышленно-производственного типа. В 2007 г. были подведены итоги конкурса по созданию туристско-рекреационных ОЭЗ, а также внесены поправки в закон, дополнившие перечень типов ОЭЗ портовыми зонами. С целью регулирования деятельности и управления зонами были созданы специальное правительственное агентство и управляющая компания, а регионы, на территории которых формируются ОЭЗ, участвуют в акционерном капитале управляющей компании на паритетных началах.  
    Мультипликативным положительным эффектом создания федеральных ОЭЗ стала практика формирования регионами, не прошедшими федеральный конкурсный отбор, территорий приоритетного развития регионального значения. Для стимулирования инвестиций и привлечения резидентов в такие территории (индустриальные парки, региональные ОЭЗ и т. д.) в качестве модели используются нормы, введенные федеральным законом об ОЭЗ, в рамках полномочий, имеющихся в распоряжении субнациональных образований. Основными формами такой поддержки являются налоговые преференции (снижение ставки и/или частичное или полное освобождение от уплаты региональных налогов), субсидирование процентной ставки, снижение административных барьеров для компаний-резидентов, создание инженерной инфраструктуры и подготовка территорий.    

* * *    

В заключение обобщим  основные тенденции в бюджетном  секторе на субфедеральном уровне на среднесрочную перспективу и  их влияние на кредитное качество российских регионов.  
    Со стороны доходной части региональных бюджетов мы ожидаем, что уже в текущем году многие регионы столкнутся с замедлением темпов роста налоговых поступлений. Вероятно, что они сформируются на уровне, близком к темпам роста экономики, скорректированным на инфляцию. Структура трансфертов в региональные бюджеты из федерального бюджета будет продолжать корректироваться в сторону увеличения целевых трансфертов (субсидий и субвенций) и снижения доли финансовой помощи в виде дотаций, что сократит гибкость доходной части региональных бюджетов. 
    Рост нагрузки на региональные бюджеты со стороны расходов продолжится опережающими рост доходов темпами. Это приведет к сокращению текущих бюджетных балансов и росту роли долгового финансирования дефицитов региональных бюджетов. Доля капитальных расходов в общих бюджетных расходах продолжит возрастать, что будет стимулировать выпуск региональных облигаций как источника долгосрочного заемного капитала. Благоприятным фактором будет совершенствование практики 3-летнего бюджета, расширяющего горизонт бюджетного планирования, что является основой для формирования скоординированной долговой и инвестиционной политики. Рост долговой нагрузки не является критическим для подавляющего большинства регионов в настоящий момент в связи со сравнительно низким уровнем долга. В то же время недостаточный опыт управления долгом и короткие сроки погашения могут быть факторами риска. Также к факторам риска можно отнести потенциальный рост косвенных обязательств региональных бюджетов, куда относятся как гарантии, выдаваемые местными и региональными органами власти, так и рост задолженности компаний расширенного бюджетного сектора: унитарных предприятий и акционерных обществ с участием бюджета. Fitch ожидает расширения рынка субфедеральных облигаций, однако нестабильность на финансовых рынках уже привела к повышению стоимости заимствования, а в среднесрочном периоде мы ожидаем увеличение спрэда по доходности облигаций региональных и местных органов власти в зависимости от кредитного качества эмитента. 
    На фоне растущих потребностей в модернизации инфраструктуры на региональном и муниципальном уровнях Fitch отмечает активизацию усилий федерального правительства по созданию механизмов, обеспечивающих дополнительный приток капитала в развитие региональной инфраструктуры и финансирование региональных программ капитальных расходов. Речь идет о механизмах, предусматривающих увеличение прямого участия федерального правительства в финансировании капитальных расходов регионов посредством создаваемых специальных фондов и институтов развития; формирование условий для функционирования специальных налогово-таможенных режимов, стимулирующих территории приоритетного регионального развития; и стимулирование участия частного капитала в развитии объектов инфраструктуры через механизмы частно-государственного партнерства. Регионы, которым удастся воспользоваться предложенными механизмами, расширят свои возможности по финансированию инфраструктуры, что также будет благоприятно влиять на устойчивость бюджетов и, как следствие, на кредитоспособность. 
    Fitch ожидает снижения кредитоспособности тех регионов, где рост текущих расходов не будет компенсироваться ростом доходов, а для финансирования возникающих дефицитов будут привлекаться краткосрочные заимствования в отсутствие четкой скоординированной стратегии развития региона и долговой политики для ее реализации. Рост кредитного качества ожидается в регионах, где власти будут проводить сбалансированную бюджетную политику, включая повышение качества бюджетного планирования и большую последовательность долговой и инвестиционной политики, добиваться повышения эффективности бюджетных расходов, в том числе применяя современные методы государственных закупок. Увеличение срока функционирования стабильной институциональной среды для российских регионов в целом также будет оказывать позитивное воздействие.  
    По мере роста качества бюджетного и долгового управления, повышения устойчивости институциональной среды, расширения горизонта и качества прогнозов бюджетных показателей, а также удлинения срочности долга разрыв между суверенным рейтингом кредитоспособности Российской Федерации и рейтингами российских регионов будет сокращаться, что, в свою очередь, приведет к сокращению отрыва кредитного качества российских регионов по сравнению с субнациональными образованиями Западной и Центральной Европы.