Анализ тенденций развития бюджетов

      Наряду с общими методологическими требованиями бюджетное законодательство России должно учитывать и специфику самой бюджетной сферы, развитие которой должно определять сегодня основные направления совершенствования действующего законодательства.

      К числу наиболее важных из них следует отнести такую корректировку существующих и создание новых нормативных правовых актов, которая позволит отразить в них активную роль бюджета как экономического инструмента, широко используемого для регулирования структуры общественного производства. На взгляд автора, настало время активнее и разностороннее использовать бюджет в качестве инструмента рыночного хозяйствования, не ограничивая его роли участием в макроэкономической сбалансированности. Причина этого - в радикальном изменении экономических условий: вместо жесточайшего системного кризиса 90-х гг. прошлого века с его гиперинфляцией, финансовой нестабильностью и дефолтом 1998 г., экономика и финансы сегодняшней России характеризуются стабильностью, ростом ресурсов, макроэкономической сбалансированностью, наличием больших золотовалютных и финансовых резервов. Страна успешно справилась со стабилизацией, а потому пора переходить к развитию экономики, используя для этого имеющиеся экономические рычаги.

       К сожалению, радикальные изменения, произошедшие в жизни страны в начале третьего тысячелетия, не сопровождались адекватным изменением содержания и направленности экономической политики государства, в соответствии с которой должно происходить и использование бюджета. Между тем мировой опыт свидетельствует, что с изменением экономической ситуации обязательно изменяется и роль государства в механизме рыночного хозяйствования, а соответственно - и направления использования государством экономических рычагов, в том числе бюджета. 
Создание в России бюджетного законодательства, в правовых нормах которого нашла бы отражение активная роль бюджета в регулировании экономики, могло бы служить правовой основой для стабильного и долговременного развития как самой бюджетной системы, так и финансируемых с ее помощью отраслей и производств. Однако принятие такого законодательства требует, в свою очередь, четкого формулирования стратегического курса государства, определяющего как сами параметры социально-экономического развития страны, так и роль государства в предстоящих социально-экономических преобразованиях.

        К сожалению, взгляды специалистов, разрабатывающих направления долгосрочной стратегии государства и определяющих его роль в социально-экономических преобразованиях, далеки от единства. Одни считают, что современная экономическая стратегия Российского государства должна исходить из всемерной поддержки достигнутого страной уровня макроэкономической стабильности, сокращения государственного сектора экономики и последовательного осуществления монетарных мер снижения инфляции. Другие утверждают, что этого мало; по их мнению, нужны изменения в стратегическом курсе государства, способные преодолеть сложившуюся ориентацию экономики на топливно-сырьевые отрасли, обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного производства и создать условия для устойчиво высоких темпов роста ВВП. Причем для достижения прогрессивных сдвигов в структуре экономики и успешной борьбы с инфляцией необходимо активное участие государства в регулировании экономики, а не простое сокращение ее нерыночного сектора. Это противоречие во взглядах специалистов на роль государства в экономике отразила и полемика, активно ведущаяся в последнее время в средствах массовой информации.

       На взгляд автора, позиция сторонников активной роли государства в социально-экономических преобразованиях является более обоснованной. Именно из нее следует исходить при разработке активной бюджетной политики, рассматривающей бюджет как действенный инструмент механизма рыночного хозяйствования. Активная бюджетная политика предполагает, что государство способно целенаправленно осуществлять инвестиции, активно влиять на объем и структуру промышленного производства, оказывать поддержку производству отечественных товаров (но не путем прямого вмешательства в хозяйственное управление), проводить социальные преобразования, добиваясь не только общего повышения благосостояния своего народа, но и нивелируя огромные различия в уровне доходов разных слоев населения.  Сегодня Российское государство не только не должно "уходить из экономики", но и должно быть более активным, чем в 90-е гг. прошлого века, поскольку существенно изменились условия рыночного хозяйствования и возрос административный потенциал власти, способной целенаправленно использовать рыночные инструменты регулирования экономики. Именно поэтому приоритет должен быть отдан политике, помогающей Правительству РФ, в том числе с помощью бюджета, добиваться структурных изменений в экономике, динамичных и устойчиво высоких темпов роста ВВП, повышения благосостояния населения и уменьшения уровня бедности в стране. Совершенствование бюджетного законодательства должно служить проведению государством не только активной, но и эффективной бюджетной политики. Причем эффективную бюджетную политику нельзя, как предполагает автор, отождествлять с понятием результативной бюджетной политики. Ведь если был утвержден некий план бюджетных мероприятий и его выполнение составило 100%, то логично сделать вывод о результативных действиях исполнительной власти в бюджетной сфере деятельности. Между тем не всегда такая результативность на пользу делу. Представим на минуту, что в план мероприятий, а соответственно - и в финансовый план заложили не совсем те меры и показатели, которые нужны для развития страны. Будет ли считаться эффективной бюджетная политика, направленная на реализацию неверно установленных ориентиров целевой задачи? Разве результативная бюджетная политика, обеспечившая достижение неверно поставленной цели, является синонимом эффективной политики? Конечно нет. Достаточно вспомнить начало 1990-х гг., когда была принята теоретическая концепция, ориентированная на то, что все наши внутренние проблемы решит рынок, что никакого государственного регулирования не нужно, поскольку рынок рассудит всех и сам расставит все по своим местам. Эта ошибочная концепция привела к тому, что были получены негативные результаты, касающиеся как развития экономики, так и особенно материального положения большинства российских граждан. Значит, политика может быть результативной, но это отнюдь не равнозначно ее эффективности. Отсюда закономерен вывод: чтобы политика была эффективной, она не должна базироваться на ошибочных теоретических концепциях. Правда, само по себе наличие правильно выстроенной и научно обоснованной концепции тоже не дает основания автоматически считать, что разрабатываемые на ее основе долгосрочная и среднесрочная программы, а также годовые планы основных мероприятий бюджетной политики будут обязательно эффективными. Дело в том, что бюджетная политика будет неэффективной, если неверно выбраны основные направления использования государственных финансовых ресурсов, не соответствующие той обоснованной концепции, которая должна быть заложена в соответствующих Бюджетных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию страны. И, наконец, важным условием проведения эффективной финансово-бюджетной политики должна стать стыковка между самой политикой и финансово-бюджетным механизмом, с помощью которого происходит реализация основных направлений использования финансовых ресурсов и достигаются те результаты, к которым должно привести действие соответствующего финансово-бюджетного механизма. При неверно выстроенном финансово-бюджетном механизме может получиться результат, обратный ожидаемому. Например, если с помощью межбюджетных отношений государство стремится снизить асимметрию бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований, но использует при этом такие формы и методы перераспределения бюджетных средств, которые ведут к иждивенчеству и снижению материальной ответственности региональных и муниципальных органов власти, то в результате может получиться, что бюджетная асимметрия территориальных образований будет не только не снижаться, но еще и возрастет. 
Важным направлением совершенствования бюджетного законодательства России является разработка таких нормативных актов, которые способствовали бы дальнейшему развитию бюджетной системы РФ на принципах федерализма и демократизма. Вызывает сожаление тот факт, что в нынешнем тексте Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ), отсутствуют важнейшие нормы, отражающие содержание и принципы бюджетного федерализма. Без них строительство новой, более рациональной и эффективно функционирующей бюджетной системы РФ, основанной на федеративных демократических началах, принципиально отличных от бюджетного централизма прежнего унитарного советского государства, существенно затруднено из-за отсутствия необходимой законодательной базы. 
Кстати, в одном из ранних вариантов проекта БК РФ давалось не только понятие бюджетного федерализма, но и в конкретных статьях излагалось его содержание и принципы. Вероятно, авторы принятого в 1998 г. варианта БК РФ, исключая из него статьи, посвященные бюджетному федерализму, руководствовались тем, что формулировки правовых норм, содержащихся в этих статьях, не во всем были безупречны. Однако полное исключение из текста БК РФ одного из его ключевых понятий, определяющих направления реформирования бюджетной системы страны на принципах федерализма, считать целесообразным тоже нельзя. Конечно, разработчик законопроекта вправе не упоминать каких-то терминов в самом документе, если он считает достаточным отразить те процессы, которые составляют содержание соответствующего термина, в конкретных правовых нормах. Однако, по мнению автора, понятие бюджетного федерализма настолько емко, многогранно и так важно для перспектив развития бюджетной системы России, что исключение из текста Кодекса термина, соответствующего этому понятию и адекватных ему механизмов реализации принципов бюджетного федерализма, никак нельзя признать правильным. Существенным недостатком действующего бюджетного законодательства России является и то, что важные принципы функционирования бюджетов разного уровня лишь декларируются, но не реализуются в конкретных нормах права. К примеру, в официальных документах разных государственных структур неоднократно декларировался отказ от избыточного вмешательства федеральных органов власти в решение вопросов регионального и местного значения. Однако реальная финансовая основа такого невмешательства до сих пор не создана, поскольку теоретически не проработан, а потому и практически нерешенным остается вопрос об оптимальной вертикальной структуре бюджетной системы РФ и путях приближения последней к такому оптимуму. 
Анализ вертикальной структуры бюджетной системы страны показывает, что на протяжении последних лет постоянно усиливается тенденция к централизации значительной части бюджетных средств на федеральном уровне. Конечно, в определенной мере концентрация финансовых ресурсов на "верхнем" этаже государственного управления оправдана: решение общенациональных задач, в том числе связанных со структурными преобразованиями в экономике и социальной сфере, необходимость укрепления национальной безопасности, повышение эффективности деятельности государственных структур требуют бюджетных средств именно на федеральном уровне. Однако это не должно приводить к излишней концентрации средств в федеральном звене бюджетной системы РФ и происходить за счет ослабления территориальных бюджетов. Но, к сожалению, именно так и происходит. Субъекты РФ, не говоря уже о муниципальных образованиях, не наделены сегодня теми доходными источниками, которые позволяли бы им самостоятельно распоряжаться бюджетными поступлениями. Характерной тенденцией последних лет является постепенное уменьшение удельного веса налоговых поступлений в доходах территориальных бюджетов. В связи с уменьшением налоговых поступлений в составе доходов территориальных бюджетов резко возросла зависимость региональных бюджетов от федерального, а местных бюджетов - от региональных. Сложившаяся ситуация противоречит принципу реальной самостоятельности региональных и местных бюджетов, не способствует развитию местной инициативы, порождает финансовое иждивенчество. 
В этой связи представляется ошибочной и нуждается в изменении существующая практика обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов любого уровня, что должно найти соответствующее отражение в бюджетном законодательстве. В настоящее время реальный баланс между доходами и расходами в территориальных бюджетах обеспечивается не за счет роста налоговых доходов, адекватных росту расходов, в том числе передаваемых с федерального уровня, а за счет оказания финансовой помощи, выделяемой из федерального бюджета. Конечно, в условиях огромной дифференциации уровня бюджетной обеспеченности, характерной для разных регионов России, финансовая помощь федерального бюджета, оказываемая субфедеральным и муниципальным образованиям, необходима. Однако вряд ли правильно каждого субъекта РФ превращать в получателя межбюджетных трансфертов, для чего на федеральном уровне приходится централизовать огромные доходы. На взгляд автора, баланса между доходами и расходами бюджета необходимо добиваться прежде всего путем построения оптимальной модели разграничения налоговых доходов между уровнями власти, а не ориентироваться главным образом на разные формы перераспределения бюджетных средств. К тому же следовало бы отказаться от чрезмерно разросшихся в последние годы фондов финансовой поддержки и перейти к более рациональной системе распределения налоговых доходов между бюджетами разных уровней. В последние годы, как показывает практика, систематически увеличивался объем финансовой помощи, оказываемой из федерального бюджета. Связано это было с тем, что реальный баланс между доходами и расходами в территориальных бюджетах обеспечивался не за счет роста в них налоговых доходов, адекватных росту расходов, в том числе передаваемых с федерального уровня, а за счет оказания финансовой помощи, выделяемой из федерального бюджета. Однако многолетняя практика оказания финансовой помощи не только не привела к нивелированию чрезмерных различий в бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований, но еще и усилила их, наводя на мысль об известной ущербности существующего механизма выделения межбюджетных трансфертов. Поэтому настало время всерьез заняться разработкой правовой базы, ориентированной на оптимизацию вертикальной структуры бюджетной системы РФ и совершенствование межбюджетных отношений. Необходимость создания новой правовой основы межбюджетных отношений обусловлена недостатками используемой сегодня модели межбюджетных отношений, при которой все субъекты РФ превращены в получателей межбюджетных трансфертов, велики транзитные потоки средств, а реальное перераспределение финансовых ресурсов в территориальном разрезе не обходится без субъективного вмешательства представителей власти вышестоящего уровня, корректирующих по своему усмотрению процесс движения бюджетных средств. Все это заставляет поставить вопрос о разработке новой стратегии развития межбюджетных отношений. Именно в процессе ее разработки могут быть принципиально иначе, чем в настоящее время, решены вопросы разграничения, распределения и перераспределения бюджетных средств между звеньями бюджетной системы и видами бюджетов. Главное, чтобы в результате была создана именно система межбюджетных отношений, а не простая их совокупность, отличающаяся отсутствием внутренней взаимосвязи между разными формами межбюджетных отношений. Создание именно системы межбюджетных отношений позволит, на взгляд автора, реально перейти от малоэффективного выравнивания экономического развития регионов к созданию условий, стимулирующих субъекты Федерации и муниципальные образования к мобилизации доступных им ресурсов экономического роста. 
При разработке новой стратегии межбюджетных отношений должна быть правильно оценена роль тех корректировок, которые были внесены в БК РФ в последнее время. В частности, у многих ученых и практиков вызывает сомнение правомерность нынешней расширительной трактовки понятия "собственные доходы бюджета", в состав которых неправомерно включены безвозмездные и безвозвратные перечисления в виде межбюджетных трансфертов (кроме субвенций из федерального и региональных фондов компенсаций). Эта трактовка собственных доходов бюджета, данная в новой редакции ст. 47 БК РФ, подрывает основы финансовой самостоятельности субфедеральных и муниципальных образований, не заинтересовывает территориальные органы управления в развитии экономики на подведомственной территории, ориентирует их на финансовое иждивенчество. 
Важным направлением совершенствования бюджетного законодательства является тщательная правовая проработка вопроса о дальнейшем развитии субъектов РФ. В последние годы стал набирать силу процесс объединения субъектов РФ, причем начался он с регионов "матрешечного" типа, представленных разными видами территориальных образований - областями, краями и входящими в них автономными округами. Уже прошло объединение Пермской обл. с Коми-Пермяцким автономным округом, и образован Пермский край; прошел референдум в Красноярском крае по объединению его с Таймырским (Долгано-Ненецким) и Эвенкийским автономными округами; на очереди - референдумы об объединении Тюменской обл. с входящими в ее состав Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами, а также Иркутской обл. с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом. Дискуссии, посвященные перспективам развития Российской Федерации и упрочению самостоятельности ее субъектов, свидетельствуют о том, что сокращение числа российских регионов требует тщательной правовой проработки данного вопроса. При этом важно учесть, что потенциально возможная процедура укрупнения субъектов РФ должна быть основана на таких правовых актах, которые позволяли бы создать экономическую самостоятельность субъектов Федерации, обладающих такой налогооблагаемой базой, которая обеспечила бы каждому субъекту РФ его финансовую самостоятельность.

       Вызывает большую озабоченность и требует совершенствования состояние нормативно-правовой базы бюджетного планирования, особенно в связи с проводимой в стране реструктуризацией бюджетного сектора экономики и реформированием системы местного самоуправления. На сегодняшний день часть нормативных актов вообще отсутствует из-за отставаний с их разработкой, другая же часть нуждается в корректировках из-за назревшей необходимости их дальнейшего совершенствования. Даже Бюджетный кодекс РФ, несмотря на многочисленные изменения его редакции, нуждается сегодня в существенном обновлении, как в отношении норм, регламентирующих бюджетное планирование, в том числе среднесрочное, так и правового регулирования других этапов бюджетного процесса. 
Особенно важна однозначность трактовки правовых норм и правильность осуществления самих бюджетных процедур. При этом особенно четко должны быть прописаны процедуры ответственности разных сторон в ходе всех этапов бюджетного процесса. Важным направлением совершенствования бюджетного законодательства является разработка и принятие нормативных актов, регламентирующих порядок оценки эффективности бюджетных расходов и процедуры контроля за эффективностью затрат. Создание нормативно-правовой базы, позволяющей оценивать и контролировать эффективность государственных расходов, имеет огромное значение. Оно определяется тем, что: 
во-первых, бюджетный сектор составляет высокий удельный вес в составе российской экономики, причем бюджетные расходы постоянно увеличиваются; во-вторых, в настоящее время ведется активный поиск наиболее результативных методов реформирования государственных расходов в целях нахождения наиболее эффективных форм финансирования бюджетных затрат. Создание правовой базы для оценки и контроля эффективности бюджетных расходов относится к числу наиболее трудных и сложных задач в области нормотворческой деятельности, поскольку разработчикам нормативно-правовых актов приходится идти почти по целине.

      Сама по себе идея оценки эффективности бюджетных расходов, определяемой через конкретный результат, вызывает одобрение. Однако измерение конкретного результата, особенно в учреждениях социальной сферы и управления, на сегодняшний день представляется достаточно проблематичным. Поэтому необходимы дополнительные исследования, которые позволили бы определить показатели, способные выступать в качестве конкретных результатов для каждого вида деятельности. Выявление таких показателей, а также факторов, влияющих на их величину, позволит создать новую нормативно-правовую базу для оценки эффективности бюджетных расходов и контроля за нею. И последнее. Бесспорно, что бюджетное законодательство, какого бы идеально высокого качества оно ни было, требует соответствующей реализации. И реализация этого бюджетного законодательства зависит, конечно же, от уровня профессионализма тех кадров, которые, по сути дела, проводят в жизнь соответствующие нормы, заложенные в статьях и БК РФ, и других законодательных актов. Хотелось бы в данном случае сказать о том, что законодательная и исполнительная ветви власти должны больше заботиться о профессионализме финансовой системы, о постоянном повышении уровня их квалификации, об их должностной ответственности за порученное дело.⁴

 

⁴Жуков А.Г. Учет бюджетных обязательств в условиях совершенствования бюджетного процесса.//Финансы, №4 – 2005г.

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Список  литературы

 

1. Годин А.М., Горегляд В.П. Бюджетная система Российской Федерации. М.-2009³

2. Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. - М.: ЮНИТИ, 2001.¹

3. Жуков А.Г. Учет бюджетных обязательств в условиях совершенствования бюджетного процесса.//Финансы, №4 – 2005⁴

4. Моляков Д.С. Финансы предприятий отраслей народного хозяйства: Учеб. пособие. – М.: Финансы и статистика, 2002.²