Планирование межбюджетных трансфертов: основные методики и пути совершенствования на современном этапе

     4) повышение прозрачности региональных  и муниципальных финансов;

     5) оказание методологической и  консультационной помощи субъектам  Федерации в целях повышения  эффективности и качества управления  региональными и муниципальными  финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.

     В ходе проведения реформы межбюджетных отношений определена структура  межбюджетных трансфертов, предоставляемых  из федерального бюджета. Были созданы  пять основных фондов финансовой поддержки  регионов, через которые осуществляется предоставление межбюджетных трансфертов:

     Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов  Российской Федерации (ФФПР) – для  выравнивания уровня минимальной бюджетной  обеспеченности;

     Федеральный фонд компенсаций – для финансового обеспечения федеральных полномочий, делегированных для исполнения на региональный уровень бюджетной системы;

     Федеральный фонд софинансирования социальных расходов – для поддержки регионов в  сфере предоставления социально  значимых бюджетных услуг;

     Федеральный фонд регионального развития – для  предоставления финансовой помощи на развитие социальной и инженерной инфраструктуры;

     Фонд  реформирования региональных и муниципальных  финансов (до 2005 г. – Фонд реформирования региональных финансов) – для стимулирования усилий региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления в области повышения качества управления региональными и муниципальными финансами.

     Формирование  и распределение указанных источников межбюджетных трансфертов в основном формализовано, взаимосвязано и регламентировано нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

     Крупнейшим  каналом федеральной финансовой помощи регионам являются дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной  обеспеченности из ФФПР. В течение нескольких лет ФФПР составлял около 14 % от общего размера налоговых доходов федерального бюджета, за исключением доходов от таможенных пошлин (см. табл. 1).

      Таблица 1.

     Масштабы  Фонда финансовой поддержки субъектов  Российской Федерации в 1996-2009 гг.

     Оценка  бюджетной обеспеченности субъектов  Федерации до и после предоставления им средств ФФПР позволяет сделать вывод о результативности применяемых процедур при сохранении заинтересованности субнациональных органов власти в принятии мер по улучшению собственного финансового положения.

     Если  до распределения средств Фонда  доходы 10 «богатых» регионов превышали доходы 10 «бедных» регионов в 9,9 раза в 2001 г., в 7,7 раза – в 2002 г. и в 9,3 раза – в 2003 г., то после распределения средств ФФПР этот разрыв сократился до 3-5 раз.

     Для оценки уровня бюджетной обеспеченности региона использовался относительный  показатель – так называемые валовые налоговые ресурсы, что позволяло учитывать налоговые усилия региональных властей. Удельные валовые налоговые ресурсы регионов представляли собой произведение прогнозируемого на тот или иной год среднего уровня доходов субъектов Федерации на душу населения на индекс налогового потенциала данного субъекта. Кроме того, вместо фактических расходов (обоснованность которых была неизвестна) при расчете трансфертов стали использоваться индексы бюджетных расходов, характеризующие, во сколько раз больше (меньше) среднего по России уровня обходится в данном конкретном регионе производство одного и того же объема бюджетных услуг. Впервые такая комбинированная методика была применена в 2001 г. Дотации из ФФПР предоставляются тем регионам, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации. В 2003-2008 гг. этот уровень колебался в пределах от 0,591 до 0,815 от среднего для всех субъектов Федерации уровня. Перечисление дотаций осуществляется ежемесячно исходя из фактических налоговых поступлений в федеральный бюджет.

     Методика  оказания финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности за последние годы была неоднократно усовершенствована и, в результате, утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 г. № 670, закрепившим расчет уровня бюджетной обеспеченности субъектов Федерации исходя из расчетов индекса налогового потенциала и индекса бюджетных расходов. Это позволяет региональным властям прогнозировать объем своих доходов не только на ближайший бюджетный период, но и на среднесрочную перспективу. При расчете объема дотаций из федерального бюджета будет использоваться обновленная методика, предусматривающая целый ряд уточнений в порядке расчета налогового потенциала, индекса бюджетных расходов регионов, а также порядке применения разных форм выравнивания.

     Начиная с 2005 г. целевая составляющая ФФПР в  качестве обособленной части средств, передаваемых в регионы в виде дотаций, ликвидирована. Отменено включение целевых средств, направленных на «северный завоз» и компенсацию энерготарифов, в состав ФФПР.

     Предусматривается, что данный Фонд сохранит свое значение в качестве основного инструмента выравнивания бюджетной обеспеченности регионов по текущим расходам и в будущем.

     В соответствии с принципами, установленными при создании Федерального фонда  компенсаций, средства этого Фонда  предоставляются в виде целевой  финансовой помощи (субвенций) субъектам Федерации для финансирования «федеральных мандатов», обязательств (прежде всего социальных пособий и льгот), возложенных на региональные бюджеты федеральными законами. При этом перечисления из Фонда компенсаций осуществляются всем субъектам Федерации пропорционально численности соответствующих льготных категорий граждан, вне зависимости от бюджетной обеспеченности регионов и их налогового потенциала.

     Фонд  софинансирования социальных расходов (ФССР) был создан в 2002 г. в целях поддержки приоритетных, социально значимых расходов в условиях проведения структурных реформ в регионах. Субсидии из этого Фонда распределяются между всеми регионами для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных, социально значимых расходов при соблюдении определенных условий.

     В ходе обсуждения проекта бюджета  на 2002 г. в Государственной Думе было принято решение направить средства из ФССР не только на предоставление субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг, но и на частичное возмещение расходов консолидированных региональных бюджетов на повышение тарифной ставки (оклада) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы.

     Аналогичное распределение средств из ФССР было предусмотрено в федеральном бюджете в последующие годы. Правила предоставления субсидий на частичное возмещение расходов, связанных с предоставлением населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, были утверждены правительством. В 2004 г. средства ФССР в полном объеме направлялись на частичное возмещение расходов консолидированных региональных бюджетов, связанных с предоставлением населению субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг. В 2005 г. объем ФССР был значительно увеличен и через него стали распространяться субсидии на социальную поддержку, возникшую в результате «монетизации льгот» и разграничения полномочий между разными уровнями власти.

     В целом опыт использования подхода, создающего заинтересованность субнациональных  властей в осуществлении реформы жилищно-коммунального хозяйства и заключающегося в установлении зависимости между параметрами, характеризующими ход проведения реформы в регионе, и объемом предоставляемой финансовой помощи, оценивается положительно как на федеральном, так и на региональном уровнях.

     Еще одним каналом федеральной финансовой помощи является Федеральный фонд регионального  развития, идея создания которого впервые  была закреплена в Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999–2001 гг. Согласно Концепции, в рамках Фонда регионального развития осуществляется консолидация разрозненных капитальных расходов федерального бюджета в регионах, в том числе по реализации федеральных целевых программ регионального развития.

     В 2002–2004 гг. произошли изменения принципов  формирования Фонда регионального развития: его объем был резко увеличен (см. табл. 4), а количество федеральных целевых программ развития регионов при этом сократилось – с 30–50 программ в предыдущие годы до шести-семи в 2004–2008 гг.

      Таблица 4.

     Объем средств Федерального фонда регионального развития.

     Распределение средств Фонда регионального  развития долгое время не имело четких методологических обоснований. Только осенью 2003 г. была одобрена Методика распределения средств на 2004 г.

     Фонд  реформирования региональных финансов был впервые предусмотрен в Концепции  реформирования межбюджетных отношений  в 1999–2001 гг..

     Федеральное правительство определило, что субсидии из Фонда реформирования региональных финансов ежегодно предоставлялись  не более чем пяти регионам, отобранным на конкурсной основе и обеспечившим реализацию двухлетней программы реформирования региональных финансов или ее первого (годичного) этапа. Направления реформирования региональных финансов включали мероприятия по совершенствованию бюджетного процесса, межбюджетных отношений, управления бюджетными расходами, тарифной и ценовой политике, управлению государственным и муниципальным долгом, управлению государственной и муниципальной собственностью, бюджетному учету, отчетности, контролю и аудиту.