Нормативно-правовая база и практика управления государственным долгом в РФ

За 1998–2009 гг. внешний государственный долг России сократился более чем в 5 раз. На начало апреля 2009 г. он составлял 29,9 млрд долл. Однако со II квартала минувшего года, впервые за последние 11 лет, начался его рост. На начало октября внешний госдолг достиг 46,2 млрд. При этом долг органов государственного управления изменился незначительно, а органов денежно-кредитного регулирования во II–III кварталах 2009 г. вырос с 2,5 млрд до 16,6 млрд долл. (см. Таблица №1)[11].

Таблица №1.

Динамика внешнего госдолга России в 2009 г., млрд долл.

Сравнивая структуру государственного внешнего долга на 1 октября 2008 года и на 1 октября 2009 года (см. Приложение А), можем заметить, что в 2009 году Государственный внешний долг Российской Федерации в млн долларов США уменьшился на 4,8%, в евро – на 7,02%. Задолженность перед официальными кредиторами - членами Парижского клуба в 2009 году в млн долларов США увеличилась на 10,7%, в евро уменьшилась на 24,2%. Задолженность перед официальными кредиторами -не членами Парижского клуба в 2009 году в млн долларов США уменьшилась на 7,04%, в евро возросла на 27,07%. Задолженность перед международными финансовыми организациями в 2009 году в млн долларов США уменьшилась на 1,76%, в евро - на 10,4%. Задолженность по ОВГВЗ (Облигации внутреннего государственного валютного займа) в 2009 году в млн долларов США увеличилась на 77,7%, в евро – на 21,58%.

Основной формой государственных внешних заимствований в наступившем году станет выпуск облигационных займов Российской Федерации на международных финансовых рынках. Для этого предусмотрено возобновить выпуск федеральных еврооблигаций. В последний раз крупные заимствования на рынке еврооблигаций производились в 1998 г. Затем в течение 10 лет задолженность по федеральным еврооблигациям снизилась примерно в 3 раза и на начало июля 2009 г. Составила 15,9 млрд долл. С учетом облигаций внутреннего государственного валютного займа (ОВГВЗ) на внешнем рынке тогда обращалось федеральных облигаций на сумму 16,3 млрд. В 2010–2012 гг. предполагается дополнительно разместить внешние облигационные займы более чем на 58,45 млрд долл. С учетом новых заимствований задолженность по федеральным ценным бумагам, обращающимся на внешнем рынке, составит в наступившем году 44,5 млрд долл., а к 2013 г. достигнет 80,9 млрд. Добавим, что, помимо выпуска еврооблигаций, предполагается привлечь крупные заимствования также у МВФ и МБРР.

В федеральном бюджете на 2010–2012 гг. четко не обоснована необходимость в столь гигантских валютных займах. Ведь золотовалютные резервы страны высоки (441,7 млрд долл. на 13.11.2009), они составляют около 70% резервов всех стран еврозоны. При этом в последнее время наши золотовалютные запасы постоянно растут, несмотря на то, что часть их – средства Резервного фонда и Фонда национального благосостояния – используется на финансирование дефицита бюджета. Кроме того, коммерческие банки за последний год накопили собственные валютные резервы. Часть накоплений может быть вложена в государственные ценные бумаги, номинированные в иностранной валюте. В целом из-за новых кредитов и займов внешний государственный долг России к концу 2012 г. увеличится до 104,3 млрд долл., т.е. в 3,5 раза. Его объем превысит 65% от уровня 1998 г. и вновь станет одним из самых больших в мире. Надо отметить, что в развитых странах ярко выражена тенденция к росту внутреннего госдолга, а внешний обычно невелик. В России же в 2010–2012 гг. внешний госдолг будет расти гораздо быстрее внутреннего и почти сравняется с ним.

В последнее время усиливается также и тенденция роста внутреннего государственного долга России. В 2002–2008 гг. он увеличился с 545 млрд руб. до 1804,2 млрд – 3,6% ВВП. В соответствии с бюджетом на 2010–2012 гг. внутренний государственный долг в 2012 г. возрастет по сравнению с 2008 г. в 2,4 раза и составит 8,1% ВВП. Этот рост будет осуществляться, прежде всего, за счет выпуска государственных ценных бумаг на внутреннем рынке, которых в 2011 г. предусмотрено разместить на сумму 957,5 млрд руб. (см. Таблица №2). Это около 60% от емкости сегодняшнего рынка государственных ценных бумаг.[12]

Таблица №2.

Размещение государственных ценных бумаг на внутреннем рынке для финансирования дефицита госбюджета, млрд руб.

Только за 2011 г. объем новых государственных ценных бумаг составит более половины выпущенных за последние 11 лет. Объем размещения облигаций федерального займа (ОФЗ) резко возрастет с учетом их обмена на акции банков в рамках докапитализации кредитных организаций.

Сегодня российский рынок государственных ценных бумаг находится в кризисном состоянии. Дюрация рыночного портфеля (средний срок до погашения облигаций) уменьшилась за полтора года с 2104 до 1663 дней. Котировки отдельных выпусков ОФЗ снижались до 60–90% от номинала. Масштабный выпуск госбумаг в 2010–2012 гг. придется осуществлять за счет эмиссии все более краткосрочных ценных бумаг с доходностью примерно в 2 раза выше, чем в докризисный период.

В итоге рынок облигаций федерального займа начнет развиваться по принципу пирамиды ГКО–ОФЗ в 1994–1998 гг., а погашение госбумаг будет производиться за счет новых, все более масштабных выпусков. Объем погашения облигаций в 2012 г. (518,9млрд руб.) в 6,2 раза превысит уровень 2008 г. (84,3 млрд). Чистые заимствования на внутреннем рынке сократятся с 748,6 млрд в 2011 г. до 236,5 млрд руб. в 2012 г. Пирамида госбумаг станет работать сама на себя. Все большее количество выпускаемых облигаций будет предназначаться для погашения их прежних выпусков и все меньшее – для привлечения чистых заимствований в федеральный бюджет.

Кризис привел к росту затрат на обслуживание внутреннего госдолга. В связи с тем, что доходность ОФЗ возросла с 5,25 в мае 2008 г. до 14,09% в феврале 2009 г., заимствования на внутреннем рынке стали для государства в 2,7 раза дороже. В федеральном бюджете на 2010 г. и на период 2011–2012 гг. предусматривается, что стоимость внутренних заимствований хотя и будет уменьшаться, но сохранится на очень высоком уровне. В 2010–2012 гг.внутренние займы будут размещаться под 9–11,5%годовых, что в 1,5–2 раза выше, чем до кризиса.

В целом государственный внутренний и внешний долг Российской Федерации в 2002–2008 гг. снизился с 42,2 до 6,5% ВВП. Однако кризис внес изменения в эту динамику. Уже в 2009 г. он вырос до 10,1% ВВП. В соответствии с федеральным бюджетом на 2010–2012 гг. государственный внутренний и внешний долг России в 2012 г. превысит 15% ВВП (см. Рисунок №2). Это существенно ниже пороговых значений, установленных Маастрихтскими соглашениями по госдолгу – 60% к

ВВП. Но если такие темпы сохранятся, то в 2021 г. этот порог будет превышен.

Рисунок №2. Динамика государственного долга России, % к ВВП

Доля расходов на обслуживание и погашение госдолга в общих расходах федерального бюджета увеличится к 2012 г. в 1,9 раза (см. Таблица №3). До 2009 г. эта доля снижалась. В 2010–2012 гг. она будет быстро расти.

Таблица №3

Расходы на обслуживание и погашение государственного долга РФ.

3.2. Проблемы управления

Недостаточная законодательная разработанность вопросов, связанных с управлением государственным долгом, в частности отсутствие определения управления государственным долгом, отсутствие четкого определения понятий погашения и обслуживания государственных долговых обязательств, создает теоретические и практические проблемы в сфере государственного внешнего долга и управления им.

Важным направлением повышения эффективности управления государственным долгом Российской Федерации должно стать завершение работы по созданию единой системы управления государственным долгом Российской Федерации, что даст возможность осуществлять активную долговую политику, диверсификацию методов управления государственными активами на основе их инвентаризации и оценки эффективности, а также даст возможность реализовывать политику в области управления государственным долгом исходя из принципа соотнесения общего объема как внешней, так и внутренней задолженности Российской Федерации с ресурсами государства.

Понятие единой системы управления государственным долгом Российской Федерации не нашло отражения в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Единственным элементом реализации данной концепции в Бюджетном кодексе Российской Федерации стало введение Государственной долговой книги Российской Федерации как единой системы регистрации внешних и внутренних долговых обязательств Российской Федерации.

Другая важная сторона повышения эффективности управления государственным долгом Российской Федерации связана с совершенствованием законодательства в области управления государственным долгом, в частности отдельных статей и положений Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Говоря о проблемах совершенствования правоотношений в сфере управления государственным долгом, необходимо назвать проблему, связанную с исполнением государством взятых на себя долговых обязательств. Применение "методов управления государственным долгом" на практике управления государственным долгом свидетельствует о достаточно серьезных проблемах как в аспекте соблюдения прав граждан и организаций - кредиторов государства, так и теоретических проблем, касающихся коллизий между бюджетным и гражданским законодательством.

В частности, к названным относится противоречие со ст. 817 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой законодательно запрещено изменять условия государственного займа, в том числе в целях управления государственным долгом и применения, предусмотренного бюджетным законодательством (ст. 105 Бюджетного кодекса Российской Федерации) "реструктуризации долга".

Федеральным законом от 05.08.2000 N 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации"  в Бюджетный кодекс были внесены изменения, в том числе и в ст. 105, в соответствии с которыми закрепляется положение о том, что рефинансирование долга, в отличие от ранее действовавшей редакции, допускается теперь только на основании "соглашения". Это свидетельствует о стремлении законодателя устранить противоречия в правовом регулировании управления государственным долгом. Однако указанное "нововведение" до конца коллизии между бюджетным и гражданским законодательством не устранило, т.к. отсутствует законодательно закрепленный механизм достижения такого соглашения между государством-должником и кредиторами.

Вышеперечисленные предложения по совершенствованию правового аспекта управления государственным долгом Российской Федерации позволят устранить существующие в законодательстве противоречия, внести ясность в процесс планирования показателей объема расходов по погашению и обслуживанию государственного внешнего долга Российской Федерации, величины государственного внешнего долга Российской Федерации, объективно оценивать ситуацию в области управления государственным долгом на основе реальных показателей объема государственного долга Российской Федерации, уровня расходов по его погашению и обслуживанию.

Очевидна необходимость разумной долгосрочной политики государства в области управления государственным внешним долгом. Проведение такой политики заимствований позволило бы в дальнейшем осуществлять выплаты по долгу без существенных нагрузок на имеющиеся ресурсы. Такая политика предполагает реализацию следующих мер.

1. Обозначение пределов новых заимствований. Сейчас самым важным моментом является снижение величины задолженности путем частичного отказа от новых заимствований, а также определения приоритетных направлений финансирования долга за счет привлеченных источников.

2. Особое внимание следует уделять первичным условиям заимствований, номинальной стоимости облигаций, валюте инструментов, схемам размещения, процедуре и частоте выплаты доходов и т.п. В данном случае показателен пример евробондов, реструктуризация по которым крайне затруднена.

3. Структура заимствования должна быть оптимальной по срокам и по самому портфелю. Оптимизация заимствования состоит в том, чтобы избежать в будущем пиков платежей. Но если в практике управления портфелем ценных бумаг ставится задача повышения их доходности, то при управлении долговым портфелем стремятся к сокращению затрат. В связи с этим кредитный портфель необходимо удлинять и удешевлять в обслуживании, что требует оптимального выбора долговых инструментов.  Ежегодная программа новых заимствований, представляемая правительством в ходе бюджетного процесса, должна включать в себя в качестве составного элемента расчетные графики платежей по погашению и обслуживанию долга.

4. Отказ от практики привлечения связанных кредитов.

5. В целях создания предпосылок для эффективного управления государственным долгом, соответствующего мировым стандартам в этой области, необходимо принять меры по обмену нерыночных категорий долга на рыночные финансовые инструменты. Особое направление - это обмен задолженности перед странами - членами Парижского клуба на облигации. До настоящего времени Клуб подобных операций не проводил. По этой причине даже проработка данного вопроса потребует большого политического давления на делегации, участвующие в заседаниях Клуба, тем более что такой обмен мог бы сопровождаться списанием части долга по аналогии с операцией по Лондонскому клубу.

6. В целях повышения эффективности использования средств, выделяемых на погашение и обслуживание задолженности, важное значение имеет получение поддержки лидеров стран "семерки" в вопросах предоставления Российской Федерации права на проведение конверсионных операций в различных формах. Работа российской делегации в Парижском клубе показывает, что без такой поддержки делегации стран - членов Клуба не в состоянии принять устраивающее Российскую Федерацию решение.

7. Отдельная проблема - это явно ненормальная ситуация "разрыва" между фактическим экономическим, финансовым и политическим положением Российской Федерации и значениями ее суверенных кредитных рейтингов. В стране произошли существенные изменения, ее долговые коэффициенты вышли из зон долговой неустойчивости. Тем не менее уровни текущих российских рейтингов, даже с учетом их недавнего повышения, соответствуют значениям 1996 года - периода, когда Российская Федерация только возвращалась на мировые финансовые рынки, а ее экономика характеризовалась качественно худшими параметрами. Без повышения оперативности пересмотра международными агентствами присваиваемых Российской Федерации кредитных рейтингов притока в страну крупных объемов инвестиционных ресурсов можно ожидать не ранее чем через полтора - два года.