Анализ правового положения Банка России

     Компетенцию Банка России целесообразно анализировать  исходя из того, что она проявляется  в пяти направлениях, сформулированных в Законе о Центральном банке  РФ, быть может, далеко не оптимальным  способом.

     1. Первое направление компетенции  ЦБ РФ может быть обрисовано  через описание Банка России  как центра банковской системы,  обладающей некоторой степенью  автономности и синергетичности, способностью к формулировке своих внутренних правил «выживания», способностью к сопротивляемости вводимым новеллам.

     В этом своем качестве Банк России должен быть органом, способным обеспечить компромисс частных интересов коммерческих банков и их клиентов и публичных  интересов общества в целом. Как  центр банковской системы Банк России обязан поддерживать систему в оптимальном  состоянии, защищать ее интересы, оптимизировать правоотношения с клиентами. В настоящее  время эта часть компетенции  практически не находит своей  реализации. Более того, как отмечает, например, исполнительный вице-президент  Ассоциации российских банков В. Захаров, неожиданные и частые «повороты  руля» Банка России, в особенности  по поводу обязательных резервов, ставят в тупик даже самых опытных  банкиров, вносят нервозность в отношения  с клиентами, да и государство  несет существенные потери 1. Признание ЦБ РФ центром банковской системы предполагает создание в нем на принципах коллегиальности органов и форм деятельности, позволяющих, с одной стороны, эти интересы улавливать и фиксировать, с другой — достигать некоторого их баланса. Речь идет прежде всего о том, что ЦБ предусматривает создание при Банке России Национального банковского совета (ст. 20), состоящего из представителей палат Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, Банка России, кредитных организаций, а также экспертов. Но до сих пор такой совет еще не создан, а это может означать лишь то, что Банк России не вполне осознает себя как центр банковской системы и склонен пренебрегать законными правами и интересами входящих в эту систему банков.

     Как центр банковской системы Банк России устанавливает обязательные для  кредитных организаций правила  проведения банковских операций, ведения  бухгалтерского учета, составления  и представления бухгалтерской  и статистической отчетности. Для  осуществления своих функций  Банк России в соответствии с перечнем, установленным Советом директоров, имеет право запрашивать и  получать у кредитных организаций  необходимую информацию об их деятельности, требовать разъяснений по полученной информации. Для подготовки банковской и финансовой статистики, анализа  экономической ситуации Банк России имеет право запрашивать и  получать необходимую информацию у  федеральных органов исполнительной власти. Поступившие от кредитных  организаций данные по конкретным операциям  не подлежат разглашению без согласия соответствующей кредитной организации, за исключением случаев, предусмотренных  федеральными законами. Банк России публикует  сводную статистическую и аналитическую  информацию о банковской системе  Российской Федерации.

     Одной из функций ЦБ РФ в этом аспекте  является его нормотворческая деятельность, по поводу которой высказывались  критические мнение практически  всеми юристами, но реального положения  дел это не меняет. Дело в том, что, предоставив право издавать нормативные акты, закон не установил, в какой форме ЦБ РФ осуществляет нормотворческую функцию, не определил  каких-либо правил издания правовых норм, в результате чего в настоящее  время в этой сфере царит полный произвол. Закон не определяет хотя бы внешних параметров формы акта, который может издавать ЦБ РФ. В  силу этого ЦБ РФ по-прежнему шлет телеграммы и считает, что правовое регулирование  должно быть оперативным, хотя, как  известно, ценность права состоит  в его стабильности и предсказуемости. Прекратить эту практику можно только законодательным путем, перечислив в законе те формы, которые могут для этого использоваться: приказы, письма и инструкции.

     Нормотворческая деятельность Банка России вызывает ряд замечаний с позиций обнародования  соответствующих актов. Закон установил, что акты Банка России, непосредственно  затрагивающие права, свободы или  обязанности граждан, должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ. При  этом законодатель не дал критериев, выделяющих акты, затрагивающие права  граждан, что позволяет каждому  органу государства, и ЦБ РФ в том  числе, толковать это понятие  в своих интересах, В итоге  сейчас невозможно ответить на вопрос, следует ли регистрировать, например, инструкцию о порядке открытия и  ведения банковских счетов, если Банк России наконец-то соберется ее принять. Публикация же нормативных актов  в «Вестнике Банка России»  тем более не соответствует формальным требованиям обнародования, поскольку  условия его распространения  не обеспечивают общедоступности актов, являющихся обязательными для всех физических и юридических лиц, о  чем уже неоднократно писали юристы.

     2. Второе направление компетенции  Центрального банка Российской  Федерации устраняет его конкуренцию  с коммерческими банками и  заключается в том, что он  является банком с ограниченными  функциями. Это связано с тем,  что, по существу, клиентами Банка  России могут быть только банки  (он является банком банков) и  государство. Банк России может  осуществлять банковские операции  по обслуживанию представительных  и исполнительных органов государственной  власти, органов местного самоуправления, их учреждений и организаций,  государственных внебюджетных фондов, воинских частей, военнослужащих, служащих  Банка России, а также иных  лиц в случаях, предусмотренных  федеральными законами. Банк России  также вправе обслуживать клиентов, не являющихся кредитными организациями,  в регионах, где отсутствуют кредитные  организации.

     В этой связи вызывает принципиальные возражения право ЦБ РФ открывать  счета своим работникам, а также  другим юридическим лицам. Трудно представить  юридические и экономические  основания для такого исключения из общих норм.

     В соответствии со ст. 45 ЦБ Банк России имеет право осуществлять следующие операции с российскими и иностранными кредитными организациями. Правительством Российской Федерации для достижения поставленных перед ним целей: 1) предоставлять кредиты на срок не более одного года под обеспечение ценными бумагами и другими активами, если иное не установлено федеральным законом о федеральном бюджете; 2) покупать и продавать чеки, простые и переводные векселя, имеющие, как правило, товарное происхождение, со сроками погашения не более шести месяцев; 3) покупать и продавать государственные ценные бумаги на открытом рынке; 4) покупать и продавать облигации, депозитные сертификаты и иные ценные бумаги со сроками погашения не более одного года; 5) покупать и продавать иностранную валюту, а также платежные документы и обязательства в иностранной валюте, выставленные российскими и иностранными кредитными организациями; 6) покупать, хранить, продавать драгоценные металлы и иные виды валютных ценностей; 7) проводить расчетные, кассовые и депозитные операции, принимать на хранение и в управление ценные бумаги и иные ценности; 8) выдавать гарантии и поручительства; 9) осуществлять операции с финансовыми инструментами, используемыми для управления финансовыми рисками; 10) открывать счета в российских и иностранных кредитных организациях на территории Российской Федерации и иностранных государств; 11) выставлять чеки и векселя в любой валюте; 12) осуществлять другие банковские операции от своего имени, если это не запрещено законом. Банк России вправе осуществлять операции на комиссионной основе, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

     Обеспечением  для кредитов Банка России могут  выступать: золото и другие драгоценные  металлы в различной форме; иностранная  валюта; векселя в российской и  иностранной валюте со сроками погашения  до шести месяцев; государственные  ценные бумаги. Списки векселей и государственных  ценных бумаг, пригодных для обеспечения  кредитов Банка России, определяются Советом директоров. В случаях, установленных  Советом директоров, обеспечением могут  выступать другие ценности, а также  гарантии и поручительства.

     Ограничение компетенции Банка России достигается  также за счет существования специальных  запретов для осуществления им отдельных видов операций. Так, ст. 48 ЦБ установила, что Банк России не имеет права: 1) осуществлять банковские операции с юридическими лицами, не имеющими лицензии на проведение банковских операций, и физическими лицами, за исключением случаев, предусмотренных законом (ст. 47 ЦБ); 2) приобретать доли (акции) кредитных и иных организаций, за исключением случаев, предусмотренных законом (ст. 7 и 8 ЦБ); 3) осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России, его предприятий, учреждений и организаций; 4) заниматься торговой и производственной деятельностью, за исключением случаев, предусмотренных законом; 5) пролонгировать предоставленные кредиты.

     Правда, часть этих запретов носит весьма странный характер, поскольку влечет негативные последствия не для Банка  России, а для его клиентов. Например, запрет на пролонгацию выданных кредитов означает, что любой не возвращенный своевременно кредит автоматически  попадает в категорию просроченных, а следовательно, проценты по нему не относятся на себестоимость банковской деятельности, а уплачиваются за счет чистой прибыли. Кроме того, это означает, что Банк России автоматически вправе взыскивать штрафные санкции дополнительно  к процентной ставке по договору.

     Следует также заметить, что из указанных  запретов очень легко могут быть сделаны исключения. Для этого  понадобится внутреннее решение  Банка России в вице решения Совета директоров.

     В дополнение к сказанному необходимо добавить, что некоторые запреты  имеют и правовые исключения. Так, 51% акций Сберегательного банка  Российской Федерации находится  у Центрального банка РФ, хотя законом  это запрещено.

     Банк  России несет ответственность в  порядке, установленном федеральными законами. В суде и арбитражном  суде интересы Банка России могут  представлять руководители его территориальных  учреждений и другие должностные  лица Банка России, которые получают соответствующую доверенность в  установленном порядке.

     Компетенция Центрального банка включает в себя наряду с обычными банковскими операциями и те, которые могут быть отнесены к исключительной компетенции Центрального банка. Речь идет, в частности, о кредитовании Министерства финансов для покрытия разрывов между годовыми текущими бюджетными доходами и расходами, а также  о приобретении государственных  ценных бумаг при их первичном  размещении. Кроме того, средства федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов хранятся в Банке России, если иное не установлено федеральными законами. Банк России без взимания комиссионного вознаграждения осуществляет операции с федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, с бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами, а также операции по обслуживанию государственного долга и операции с золотовалютными резервами Российской Федерации. Полномочия Банка России по обслуживанию государственного долга определяются федеральными законами. Банк России и Министерство финансов Российской Федерации в необходимых случаях заключают соглашения о проведении указанных операций по поручению Правительства Российской Федерации.

     Банковская  деятельность Банка России ставит вопрос о режиме получаемой прибыли, о которой  речь пойдет дальше. Здесь же хотелось бы только подчеркнуть необходимость  установления правила о праве  государства как собственника на часть предпринимательского дохода Банка России. Этот вопрос может  решаться по-разному. Можно установить порядок налогообложения этой прибыли, когда в бюджет будет поступать, например, такая же часть доходов  Банка России, как и обычных  коммерческих банков; размер налога может  быть и выше, что должны установить экономисты. Можно избрать иной вариант: в бюджет будет поступать вся  прибыль Банка России, а государство  как собственник будет решать, какую часть этой прибыли направить  на развитие этого своеобразного  коммерсанта.

     В феврале 1997 года государство решило эту проблему следующим образом. По итогам года Банк России должен перечислить 50% фактически полученной балансовой прибыли  после утверждения годового отчета Банка России Советом директоров. Оставшаяся прибыль Банка России направляется в резервы и фонды  различного назначения.

     Если  речь вдет о коммерческой деятельности ЦБ РФ, а считать ее иной невозможно при всех заклинаниях и принципах, зафиксированных в законе, то нужно  установить допустимость и возможность  ее сочетания с управленческой деятельностью, властными функциями. Действующий  Закон о ЦБ РФ не случайно сохраняет  по этому поводу молчание, предоставляя Банку России право самостоятельно решать этот вопрос.

     3. Третье направление компетенции  ЦБ РФ заключается в том,  что Центральный банк является  органом государственного контроля  и надзора в сфере кредитно-денежного  обращения. Он надзирает за  законностью банковской деятельности, не вмешиваясь при этом в  оперативно-хозяйственную деятельность контролируемых субъектов. Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов Банка России, в частности, установленных ими обязательных нормативов. Главная цель банковского регулирования и надзора — поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов. Надзорные и регулирующие функции Банка России, установленные законом, могут осуществляться им непосредственно или через создаваемый при нем орган банковского надзора. Решение о создании данного органа принимается Советом директоров.

     Для осуществления своих функций  в области банковского надзора  и регулирования Банк России проводит проверки кредитных организаций  и их филиалов, направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений  и применяет предусмотренные  настоящим Федеральным законом  санкции по отношению к нарушителям. Проверки могут осуществляться уполномоченными  Советом директоров представителями  Банка России и по его поручению  аудиторскими фирмами. Уполномоченные Советом директоров представители  Банка России имеют право получать и проверять отчетность и другие документы кредитных организаций, при необходимости снимать копии  с соответствующих документов.