Подготовленные  проекты подвергаются всесторонней правовой, финансовой, экологической  и иной специализированной экспертизе, призванной способствовать повышению  качества подготавливаемых нормативных  решений, эффективности правотворческой работы.

     Важнейшие проекты могут быть вынесены на всенародное  обсуждение. Повысить действенность  всенародных обсуждений могла бы, в частности, публикация в печати не только самого проекта, но и комментариев к нему, интервью по наиболее актуальным и острым вопросам, затрагиваемым в проекте. Очень важно обеспечить максимальный учет предложений, высказываемых в ходе обсуждения. Должен быть отлажен механизм учета и анализа поступающих предложений.

     После проработки замечаний и предложений  проект окончательно отрабатывается и редактируется.

2.2. Законодательная  инициатива и порядок  рассмотрения проекта  федерального закона  в Государственной  Думе

     Второй  этап правотворческой процедуры  начинается с работы, осуществляемой непосредственно правотворческим  органом.

     Второй этап — это возведение государственной воли в закон, т. е. придание ей формы. Этот этап начинается с внесения проекта в официальном порядке в законодательный орган.

     Правом  официального внесения законопроектов в высший представительный орган  страны⁹ (право законодательной инициативы) пользуются определенные полномочные органы, организации и лица, обычно предусмотренные в Конституции.  

     Схема 2.

     Осуществление законодательной инициативы в Государственной  Думе

     Правом  законодательной инициативы обладают Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации, а также Конституционный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и Верховный Суд Российской Федерации по вопросам их ведения¹⁰.

     Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения:

1. проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов (законопроектов);
2. законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы или о признании их утратившими силу, либо неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства СССР;
3. поправок к законопроектам.

     При этом должны представляться:

• пояснительная записка к законопроекту;
• его текст с указанием субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;
• перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу;
• финансово-экономическое обоснование;
• заключение Правительства Российской Федерации в случаях, определенных ч. 3 ст. 104 Конституции.

     Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.¹¹

     Объяснительная записка должна содержать обоснование необходимости принятия законопроекта, развернутую характеристику целей, задач и основных положений будущего закона и его места в системе действующего законодательства, а также ожидаемых последствий его применения.

     Совет Государственной Думы назначает  комитет, ответственный за законопроект, и включает его в примерную  программу законопроектной работы, устанавливает сроки подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной  Думой. Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии и депутатские объединения, субъектам права законодательной инициативы. Ответственный комитет назначает докладчика, который координирует подготовительную работу над законопроектом. Отзывы, предложения, замечания по законопроекту рассматриваются на заседании ответственного комитета. Обсуждение законопроекта в комитетах проходит открыто и может освещаться в средствах массовой информации.

     Рассмотрение  законопроектов Государственной Думой. Оно осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено законодательством или Регламентом Государственной Думы.

     В первом чтении обсуждаются концепция  законопроекта, его соответствие Конституции  Российской Федерации, его актуальность и политическая значимость. В постановлении  о принятии законопроекта в первом чтении определяется срок представления поправок к законопроекту (не менее 15 дней), который направляется субъекту права законодательной инициативы. Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта.

     В Государственную Думу может быть внесен альтернативный законопроект. Такие законопроекты рассматриваются одновременно с основным. Принимается тот, который наберет больше голосов; это так называемое рейтинговое голосование.¹²

     Принятый  в первом чтении законопроект передается в назначенный Госдумой ответственный комитет, который принимает и обобщает поправки к законопроекту, может провести независимую экспертизу поправок.

     Во  втором чтении с докладом выступает  представитель ответственного комитета, который сообщает об итогах рассмотрения законопроекта и поступивших поправках. Государственная Дума рассматривает поправки. После голосования по поправкам ставится на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий и для редакционной правки.

     Третье  чтение законопроекта назначается  Советом Государственной Думы для  голосования в целях его принятия в качестве закона. При третьем чтении законопроекта не допускается внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статям, главам, разделам. Проект может быть принят только целиком.

     В Регламенте Государственной Думы предусмотрен порядок повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Советом Федерации, а также повторного рассмотрения тех из них, которые отклонены Президентом РФ. 
 

2.3. Порядок одобрения  закона в Совете  Федерации

     В соответствии с ч. 3 ст. 105 Конституции  РФ принятые Государственной Думой  федеральные законы в течение  пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Если в документах и материалах, сопровождающих поступившие из Государственной Думы федеральные законы по вопросам введения или отмены налогов, освобождения от уплаты налогов, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства, другие федеральные законы, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, отсутствует заключение Правительства РФ, Совет Федерации вправе сразу же отклонить такие федеральные законы.

     Федеральный закон считается одобренным Советом  Федерации, если за него проголосовало  более половины от общего числа членов этой палаты, либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации.¹³

     Комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона, определяется Председателем  Совета Федерации или по его поручению  заместителем Председателя Совета Федерации. Эти лица вправе также передать федеральный закон нескольким комитетам, определив при этом комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона. Члены Совета Федерации организуют обсуждение федерального закона в субъектах РФ и при наличии замечаний по федеральному закону направляют их в комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона.

     Установленный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ четырнадцатидневный  срок, в течение которого Совет  Федерации рассматривает поступивший  из Государственной Думы федеральный закон, исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого закона в Совете Федерации (исключая нерабочие дни).

     Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам¹⁴:

а) федерального бюджета;

б) федеральных  налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного  регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации  и денонсации международных договоров  Российской Федерации;

д) статуса  и защиты Государственной границы Российской Федерации;

е) войны  и мира.

     Однако  на практике в связи с трудностями  созыва Совета Федерации, вследствие чего он часто "не укладывался" в 14-дневный  срок, возник вопрос, распространяется ли четырнадцатидневный срок, установленный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ для рассмотрения и одобрения федеральных законов в Совете Федерации, на федеральные законы по вопросам, перечень которых дан в ст. 106 Конституции РФ. Соответствующий запрос был направлен Советом Федерации в Конституционный Суд РФ.

     Конституционный Суд РФ установил¹⁵:

     1. Рассмотрение в Совете Федерации  федерального закона, подлежащего  в соответствии со ст. 106 Конституции  РФ обязательному рассмотрению  в этой палате, должно начаться  согласно ч. 4ст. 105 Конституции РФ  не позднее четырнадцати дней после его передачи в Совет Федерации.

     2. Если Совет Федерации в течение  четырнадцати дней не завершил  рассмотрения принятого Государственной  Думой федерального закона, подлежащего  в соответствии со ст. 106 Конституции  РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, этот закон не считается одобренным, и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении либо отклонении.

     3. Толкование, содержащееся в п. 1 и  2 настоящего постановления, не распространяется на федеральные законы, признаваемые самим Советом Федерации подлежащими обязательному рассмотрению в Совете Федерации, если они приняты Государственной Думой по вопросам, не перечисленным в ст. 106 Конституции РФ. Следовательно, конституционный срок в четырнадцать дней предусматривает не завершение рассмотрения закона Советом Федерации, а только его начало. Начав рассмотрение закона в четырнадцатидневный срок, предусмотренный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ, Совет Федерации обязан путем голосования принять решение об одобрении либо отклонении закона. При этом истечение указанного срока не освобождает Совет Федерации от данной обязанности. Закон, принятый по любому из вопросов, перечисленных в ст. 106, не может считаться одобренным, если Совет Федерации не завершил его рассмотрения. Соответственно, закон в этом случае не подлежит подписанию главой государства. Если рассмотрение в Совете Федерации федеральных законов, принятых по вопросам, перечисленным в ст. 106 Конституции РФ, не завершено в установленный ч. 4 ст. 105 срок, оно должно быть продолжено на следующем заседании Совета Федерации и завершено принятием решения.

     Комитет (комитеты), ответственный за рассмотрение федерального закона, рассматривает  принятый Государственной Думой  федеральный закон и принимает по нему заключение. Рассмотрение комитетом закона происходит открыто. Комитет может приглашать на свои заседания инициатора законопроекта, ученых и специалистов в качестве экспертов, а также представителей средств массовой информации. Заключение принимается путем открытого голосования большинством голосов от общего числа членов комитета. Комитет может одобрить закон и не вносить его на рассмотрение палаты или рекомендовать Совету Федерации рассмотреть закон на своем заседании.

     По  федеральным законам, которые в соответствии со ст. 106 Конституции РФ подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации, комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона, вправе рекомендовать Совету Федерации одобрить его или отклонить. В отношении законов, не подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации, которые комитет предлагает одобрить и не вносить на рассмотрение палаты, Председатель Совета Федерации может согласиться с решением комитета и не вносить закон на рассмотрение Совета Федерации или отклонить решение комитета и включить закон в повестку дня заседания Совета Федерации. Председатель палаты не вправе принять решение о невключении в повестку дня заседания Совета Федерации рассмотрения федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации, если Президент РФ, Правительство РФ или не менее двух членов Совета Федерации, представляющих один субъект РФ, настаивают на рассмотрении федерального закона Советом Федерации и если не истек установленный Конституцией РФ четырнадцатидневный срок рассмотрения закона Советом Федерации.