Критерії ефективності управління

     Ще  складніше виміряти ефективність у  сфері публічної адміністрації. Тут наявне складне переплетіння багатьох чинників політичного, економічного, організаційного, правового, психологічного і етичного характеру. Крім того, ефективність будь-якого виду соціальної діяльності залежить від форм і методів досягнення поставленої мети. Це особливо проявляється у викопавчо-розпорядчій діяльності, в роботі апарату державного управління, рівень роботи якого - один із важливих критеріїв загальної культури будь-якого суспільства, а також політичного і соціально-правового становища в ньому особистості.

     Ось чому підвищення ефективності й я:кості  роботи всіх ланок державної системи  управління, удосконалення її структури, організації та практичної діяльності є складовим елементом загального процесу поліпшення якісних характеристик сучасного суспільного розвитку країни.

     Слід  зауважити, що досі немає усталених  позитивних методик оцінки «ефективності  діяльності державних органів управління, так само відсутні методики територіального порівняння ефективності їх функціонування, хоча вони вкрай потрібні за умов децентралізації державного управління.

     Безумовно, існує і принципова розбіжність  в оцінках ефективності в сфері  публічної адміністрації та ділової (підприємницької) діяльності.

     Оскільки  діяльність адміністративних органів  здійснюється в певному політичному  середовищі, політична система не лише висуває вимоги до них, з й  оцінює результати. І робить це вона інакше, ніж ринкова система. Однак, якщо ми звернемося до «випускної» сторони адміністративної організації, то схожість з діловим управлінням виявиться значно більшою. Це пояснюється тим, що будь-яка організація значною мірою несе на собі відбиток технічного фактора виконуваної роботи і кінцева продукція адміністративної організації має деяку, хоча і дуже різну за формою і суттю, схожість з товарною продукцією фірм.

     Важливою  функцією публічної адміністрації  є реалізація політичних цілей за мінімальних витрат, але в будь-якому випадку вона має бути успішною, тобто ефективною. У бізнесі ефективність прирівнюється до «оптимізації», одержання максимальної вигоди за наявних ресурсів. Економічний смисл ефективності всеохоплюючий тією мірою, якою він може звести всі відповідні оцінки до грошових форм. У сфері управління бізнесом цей процес здійснюється через ринкові механізми. В адміністративно-політичній діяльності, яка забезпечується ресурсами здебільшого із центрального «резервуару» ресурсів, економічний вимір ефективності пов'язаний з політичними цілями (програмами) і соціальними наслідками, а «вихідна» продукція оцінюється в основному через організаційно-правовий механізм. Ділове управління зумовлено специфічними завданнями (соціальна спрямованість їх незначна) ресурсної ефективності, передбаченої цією фірмою. Еквівалентним завданням для державної системи в підсумку є добробут усього народу, стабільність політично організованого громадянського суспільства. Будь-яка концепція ефективності державного управління має враховувати не лише економічні, людські ресурси й можливості, а й соціальні потреби суспільства, політичні та організаційні фактори.

     Справді, ціннісні судження про працю у  сфері управління завдяки її специфіці  надзвичайно складні. Намагаючись  отримати хоча б відносно точні оцінки діяльності і можливостей управлінських працівників, завжди стикаєшся із складними людськими проблемами. Ситуація ускладнюється ще й тією обставиною, що в повному обсязі управлінську діяльність практично не можна оцінити на якийсь певний момент, оскільки результати її будуть відомі лише у віддаленому майбутньому. Так само і діяльність апарату управління є ефективною лише тоді, коли діяльність об'єкта управління буде ефективною. Однак без постійного кількісного і якісного виміру ефективності управління воно не лише не контролюватиметься, а й не удосконалюватиметься.

     Скільки ж має (може) бути цих комбінацій соціальних, матеріальних, організаційних умов, індивідуальних характеристик  і моделей поведінки, з якими  б пов'язувалися розуміння ефективного  управління та його виміри? Які його засоби і результати? Відповісти на ці запитання складно.

     Американські  дослідники визначають ефективну управлінську поведінку як комплекс управлінських  дій, що розглядаються як оптимальні при виявленні й розподілі  внутрішніх і зовнішніх ресурсів з метою підтримки на тривалий період функціонування організаційної одиниці, за яку менеджер несе відповідальність. Однак часто-густо не враховується, що ефективність управлінської діяльності залежить не лише від менеджера, а й насамперед від соціального середовища, в якому здійснюється управління.

     Визнається, що ефективність - основна мета діяльності адміністративної організації, основний критерій «доброго» управління. Розрізняють  два засоби концептуалізації й виміру її. Перший розглядає ефективність, яка виражена через принципи ієрархічної організації. Чим більший рівень спеціалізації, професіоналізації й лінійної організації в єдиній ланці командування, тим більшим є показник ефективності. Другий засіб - розгляд ефективності в рамках обчислення підрахунків витрат - заснований на формулі «витрати - випуск» (витрати - людські й матеріальні ресурси), тобто має на меті досягнення головної цілі за найменших витрат. Виміром ефективності є дедалі вищий рівень діяльності за певних витрат¹³⁹. Інші дослідники вважають це визначення ефективності недостатнім і при побудові системи публічної адміністрації вводять принцип «однорідності», згідно з яким суміщення різнорідних (несумісних) функцій в одному органі, організаційній одиниці, наприклад «політики» й «управління», неминуче робить структуру управління неефективною.

     Процес  управління - надзвичайно складна  комбінація управлінських діянь, зворотних  зв'язків і залежностей. Кількісному  виміру вони, як правило, не підлягають. Мабуть, саме тому, що критерій ефективності управління є передусім якісною, сутнісною характеристикою управлінської діяльності (управлінського процесу), він і не може бути використаний для її кількісної характеристики.

     Для кількісної міри потрібно знати продукт  певної сфери людської діяльності. Управління не є самостійним продуктом, це продукт матеріального і духовного виробництва. Соціальний прогрес можна розглядати як смільний (загальний) продукт діяльності працівників, зайнятих в різних сферах суспільного життя, і управлінців. Управлінська праця безпосередньо не створює елементів вартісної формули, тобто у вимірі результативності її не можуть застосуватися вартісні кількісні показники. Простіше, безумовно, визначити економічну сторону ефективності управління, в показниках якої часто опосередковуються результати управлінської діяльності. У сфері виробництва, наприклад, ефективність управлінської діяльності можна представити певними вимірюваними результатами, такими, як підвищення продуктивності праці, зростання виробництва і прибутку, зменшення собівартості, а також інші економіко-виробничі показники, виражені в цифрах. При цьому критерій ефективності застосовується не до мети, а до засобів досягнення їх. «Виміряти» кількісно ефективність функціонування системи на проміжних і кінцевих станах руху до загальної мети не завжди можна. Це можна зробити здебільшого шляхом якісної оцінки її стану, що і є матеріальною основою визначення ефективності функціонування системи.

     Ще  раз наголосимо: йдеться не про  кількісні виміри внутрішньої діяльності системи управління, нас цікавить передусім матеріальний стан цієї діяльності, проміжний і кінцевий результати функціонування системи. Тобто досягнення мети або цілей управління - це досягнення об'єктом управління бажаного стану, що відбивається в кількісних і якісних характеристиках залежно від специфіки об'єкта управління. Наприклад, було б неправильним обчислювати ефективність сучасної структурної перебудови економіки країни без урахування кількісних результатів господарсько-виробничої діяльності галузевої промисловості, не говорячи вже про соціальні наслідки перебудови промисловості й сільського господарства.

     Сьогодні  державна система управління вирішує  завдання надзвичайної складності - забезпечити  швидкий і максимально безболісний  у соціальному відношенні перехід  до ринкової економіки. Досягти цієї мети можна різними засобами. Одні країни вибрали «шокову терапію», інші - еволюційний шлях, одні ігнорують соціальні наслідки, інші - враховують їх.

     Досягнення  мети буде оптимальним, якщо дотримуватимуться  кілька умов. Сьогодні ми є свідками великого розриву між оптимальним управлінням і межею допустимого управління, тобто стану розузгодження управління. Воно залежить, як правило, від різних причин: високої хаотичності процесу, недосконалої організаційної структури, помилок у прийнятті основних і часткових рішень, низької професійної підготовки управлінських кадрів, слабкої технічної бази та ін. Може бути обрана і помилкова «траєкторія». Як наслідок цього система управління стає неефективною.

     Всі ці явища ми спостерігаємо сьогодні в Україні. Державне управління непомірно багато вбирає грошей, значних людських ресурсів, однак має своїм результатом, якщо не критично нульовий, так негативний ефект.

     Не  можна пояснити цей феномен незвичайністю  соціально-економічних і політичних процесів розвитку постсоціалістичного суспільства або досить поширеною думкою, згідно з якою управлінська діяльність у сфері безпосереднього здійснення державної влади є діяльністю непродуктивною. Це суто зовнішнє сприйняття, що не розкриває внутрішніх зв'язків цієї діяльності з кінцевими результатами діяльності управлінської - зміцненням і розвитком суспільного устрою, його економічної, політичної і соціальної основи. Якщо подібна залежність існує, а сумнівів у цьому немає, то ефективність управління в цій сфері слід визначати за допомогою критеріїв політичної і соціальної ефективності, яку кількісно не завжди можна точно виміряти, хоча деякі елементи політичної ефективності (наприклад, виборчі компанії) можуть бути визначені кількісно, не говорячи вже про соціально-побутові наслідки державного управління для громадян країни.

     Для визначення ефективності управління потрібно виділити критерій, за яким можна судити про результативність управлінської  діяльності, тобто критерій ефективності. Критерії ефективності управління є засобом оцінки даної категорії.

     Основним  змістом управлінської  діяльності є досягнення мети управління. Виходячи з цього, критерій ефективності управління може бути визначено  як рівень досягнення цілей управління, ступінь досягнення об'єктом управління бажаного стану. Мають право на існування й інші показники функціонування управлінської системи (затрати, втрати управління, фактор часу та ін.), але це поодинокі показники, а загальні результати можна оцінити лише за критерієм ефективності. X. Сімон визначає критерій ефективності як «вибір», що дає найбільший результат з даного застосування ресурсів.

     Отже, ефективність управління можна розглядати як засіб зіставлення поставленої  мети з досягнутим результатом - з  очікуваним або спланованим (тут  ефективність - синонім результативності). Тому практично використовуються два критерії оцінки функціонування апарату управління - ефективність і економічність діяльності на шляху досягнення мети. Для оцінки роботи управлінського апарату велике значення має механізм формування і реалізації мети. У зв'язку з цим цікавою є думка одного з провідних спеціалістів у галузі управління П. Друкера. Він пише: «...Управлінська праця, управлінські роботи і управлінська організація -не абсолютні... рамки їх окреслюються завданнями, що виконуються. Без розуміння місії, цілей і стратегії організації... управлінська робота не може бути продуктивною».

     Отже, управлінська ефективність оцінюється здебільшого шляхом дослідження  ступеня досягнення організацією поставлених  цілей. Цілі управління бувають різними, вони можуть змінюватись, відповідно змінюються й критерії ефективності.

     Виникає і таке запитання: слід диференціювати показники ефективності залежно  від рівня управління чи потрібно розробити єдиний принцип утворення  узагальнених критеріїв ефективності для всіх рівнів? При вирішенні цієї проблеми треба пам'ятати, що різні рівні управління передбачають ефективність функціонування всієї управлінської системи, звідси чільний взаємозв'язок узагальнюючих критеріїв ефективності та критеріїв ефективності інших рівнів управління, тобто це не виключає, а передбачає наявність як тих, так і інших критеріїв, але в тісному їх зв'язку, з урахуванням загальних засадничих параметрів.

     Намагання віднайти єдиний критерій ефективності не може успішно закінчитися через специфіку соціальних середовищ, в яких функціонують системи управління, що, однак, не виключає можливості визначити критерії ефективності управління для конкретних сфер суспільного життя - може йтися і про систему основних критеріїв. Згідно з зарубіжними даними, менеджери використовують до 20 критеріїв ефективності (деякі з них не міають кількісного вираження), з яких 55 % є цільовими і 45 % системними.

     Однак за всієї диференціації і специфіки  управління у сфері політики й  економіки не можна не бачити їх єдності, а відповідно, і зв'язків їх оціночних категорій. Господарська діяльність не може не мати соціальної спрямованості, у свою чергу і політична діяльність не може не впливати на господарську сферу та економіко-виробничі результати. Як свідчить досвід державно-політичного розвитку України, нерішучість і непослідовність владних структур управління призводять до спаду промислового виробництва, зниження обсягів продукції сільського господарства, зростання споживчих цін і, врешті-решт, до зубожіння більшості населення і політичної пасивності мас.