Рассмотрение арбитражными судами дел об административных правонарушениях с участием прокурора

МИНИСТЕРСТВО  ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ

ФГБОУ ВПО  «САРАТОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ  АКАДЕМИЯ» 
 

КАФЕДРА АРБИТРАЖНОГО ПРОЦЕССА

УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА «АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРОИЗВОДСТВО В АРБИТРАЖНОМ ПРОЦЕССЕ» 

Рассмотрение  арбитражными судами дел об административных правонарушениях  с участием прокурора 
 
 
 
 

Выполнила:

студентка 521 группы ИЮ

Иванькова Д.А.

Проверил:

к.ю.н., доцент

Ермаков А.Н. 
 

Саратов 2011 
 

   Одним из нововведений Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 2002 г.¹ (далее - АПК РФ) стало отнесение к подведомственности арбитражных судов дел об административных правонарушениях. В АПК РФ появилась глава 25, регулирующая рассмотрение данной категории дел.

     Данная глава АПК РФ содержит  два параграфа: § 1 "Рассмотрение  дел о привлечении к административной  ответственности" и § 2 "Рассмотрение  дел об оспаривании решений  административных органов о привлечении  к административной ответственности".

   Наряду  с указанными изменениями АПК  РФ существенно ограничил роль органов  прокуратуры в арбитражном процессе, что обозначило тенденцию сокращения полномочий прокурора в гражданском и арбитражном процессе, начавшейся с ликвидации функции прокуратуры по надзору за деятельностью судов .

     Как полагают некоторые авторы, данные изменения не согласуются  с принципом равенства всех  перед законом и судом, поскольку  теперь судьи могут принимать  ошибочные судебные постановления,  не неся за это ответственности. В связи с этим предлагается законодательно восстановить надзорные полномочия органов прокуратуры в целях повышения гарантий законности в гражданском и арбитражном процессе, где наносится наиболее ощутимый вред экономической безопасности личности, общества и государства неправосудными актами.² Однако с такими выводами и предложениями вряд ли можно согласиться, поскольку данные "нововведения" будут противоречить Конституции Российской Федерации, согласно которой судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону (ч. 1 ст. 120).

   В соответствии с ч. 1 ст. 52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный  суд:

   - с заявлениями об оспаривании  нормативных правовых актов, ненормативных  правовых актов органов государственной  власти Российской Федерации,  органов государственной власти  субъектов Российской Федерации,  органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные  интересы организаций и граждан  в сфере предпринимательской  и иной экономической деятельности;

   - с иском о признании недействительными  сделок, совершенных органами государственной  власти Российской Федерации,  органами государственной власти  субъектов Российской Федерации,  органами местного самоуправления, государственными и муниципальными  унитарными предприятиями, государственными  учреждениями, а также юридическими  лицами, в уставном капитале (фонде)  которых есть доля участия  Российской Федерации, доля участия  субъектов Российской Федерации,  доля участия муниципальных образований;

   - с иском о применении последствий  недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной  власти Российской Федерации,  органами государственной власти  субъектов Российской Федерации,  органами местного самоуправления, государственными и муниципальными  унитарными предприятиями, государственными  учреждениями, а также юридическими  лицами, в уставном капитале (фонде)  которых есть доля участия  Российской Федерации, доля участия  субъектов Российской Федерации,  доля участия муниципальных образований.

   По  указанным категориям дел в целях  обеспечения законности прокурор вправе вступить в дело, рассматриваемое  арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными  правами и обязанностями лица, участвующего в деле (ч. 5 ст. 52 АПК  РФ).

   Как отмечается в литературе, установленное  ст. 52 АПК РФ ограничение случаев  участия прокурора в арбитражном  процессе призвано обеспечить диспозитивность  и равенство сторон, состязательность судопроизводства в арбитражном суде ³. На исчерпывающий характер ст. 52 АПК РФ обращается внимание и в п. 1 информационного письма Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 22 августа 2002 г. "О некоторых вопросах участия прокуроров в арбитражном процессе, связанных с принятием и введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации".⁴

   Следует отметить, что нормы АПК РФ не учитывают положения ряда иных федеральных законов, предоставляющих прокурору более обширные полномочия. Так, согласно п. 2 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"⁵ в полномочия прокурора или его заместителя в рамках осуществления надзора за исполнением законов входит в том числе возбуждение производства об административном правонарушении по основаниям, установленным законом. В соответствии с положениями Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации прокурор для защиты публичных интересов вправе возбуждать производство по делу об административном правонарушении, участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия (ч. 1 ст. 25.11).⁶

   При рассмотрении названных Федеральных законов необходимо, с одной стороны, учитывать, что при производстве по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции по правилам, предусмотренным КоАП РФ, участие прокурора призвано восполнить отсутствие широких полномочий у органа, должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении. Так, административные органы не названы в главе 25 КоАП РФ в числе участников производства по делам об административных правонарушениях; они не подлежат обязательному вызову в судебное заседание⁷; административные органы не вправе обжаловать вынесенные по делу определения и постановления судей (ч. 1 ст. 30.1). В случае если данные органы не согласны с вынесенным итоговым решением по делу об административном правонарушении, они могут обратиться к прокурору, который в соответствии с КоАП РФ уполномочен приносить протест на постановление по делу и (или) последующие решения по жалобам на это постановление (ст. 30.10).

   Согласно АПК РФ производство по делу о привлечении к административной ответственности возбуждается по заявлению административных органов, которые вправе как непосредственно участвовать в процессе, так и оспаривать решение по делу об административном правонарушении (ч. 1 ст. 202, ст. 41).

   С другой стороны существует прямое указание закона, предусматривающего применение норм АПК РФ с особенностями, установленными в КоАП РФ, последний является специальным актом по отношению к АПК РФ. Согласно ч. 1 ст. 202 и ч. 1 ст. 207 АПК РФ дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, а также дела об оспаривании решений государственных органов, иных органов, должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом рассматривать дела об административных правонарушениях, о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным данным Кодексом, с особенностями, установленными в главе 25 АПК РФ и Федеральном законе об административных правонарушениях (т.е. КоАП РФ).

   Следовательно, при разрешении коллизий этих двух актов (за исключением сугубо процедурных  моментов рассмотрения дела) приоритет  должен быть отдан КоАП РФ.

   Кроме того, следует учитывать, что обширная компетенция прокурора при производстве по делам об административных правонарушениях, предусмотренная КоАП РФ, определена в связи со спецификой административного права как публичной отрасли, где принцип юридического равенства сторон неприменим, а все усилия закона направлены на защиту  в первую очередь публичных интересов, а также на достижение превентивной функции права. Представляется, что данная публичная составляющая должна быть определяющей и при рассмотрении дел об административных правонарушениях в арбитражных судах.⁸

     В арбитражной практике вопрос о полномочиях прокурора при производстве по делам об административных правонарушениях (как по возбуждению дела, так и по оспариванию решений по делам об административных правонарушениях) нашел отчасти противоречивое разрешение.

   Согласно  КоАП РФ при осуществлении надзора  за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор вправе возбудить  дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена  КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации, рассмотрение которого отнесено к компетенции арбитражных судов (ч. 1 ст. 28.4).

   Однако  согласно ч. 2 ст. 202 АПК РФ производство по делам о привлечении к административной ответственности возбуждается на основании  заявлений органов и должностных  лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом составлять протоколы об административных правонарушениях; прокурор, исходя из буквального толкования положений АПК РФ, такими правами не обладает.

   Некоторые авторы полагали в данной ситуации единственно возможным направление прокурором материалов по факту выявленных нарушений законов в орган административной юрисдикции, должностные лица которого уполномочены в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протоколы о таких административных правонарушениях, с тем чтобы уже административный орган возбуждал дело по данному правонарушению⁹.

   Однако  КоАП РФ также предусмотрены правонарушения, дела по которым вправе возбуждать только прокурор (при этом их рассмотрение отнесено к исключительной компетенции  арбитражных судов). Это правонарушения, предусмотренные ст. 7.24 "Нарушение  порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной  собственности, и использования  указанного объекта", а также ст. 15.10 "Неисполнение банком поручения  государственного внебюджетного фонда" КоАП РФ.

   Согласно  позиции некоторых ученых перечень заявлений и исков, с которыми прокурор может обратиться в арбитражный суд, исчерпывающим образом определен ст. 52 АПК РФ и не включает в себя заявлений о привлечении к административной ответствен,¹⁰ следовательно, данные правонарушения останутся безнаказанными. Подобная ситуация является недопустимой, поскольку противоречит принципу неотвратимости наказания.

   Данное  несоответствие было разрешено в п. 15 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее - ВАС РФ) от 27 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие КоАП РФ", в котором ВАС РФ определил, что производство по делу о привлечении к административной ответственности подлежит возбуждению судом на основании заявления прокурора, отвечающего требованиям ст. 204 АПК РФ, и в данном случае в арбитражном процессе прокурор пользуется правами и несет обязанности органа, которые предусмотрены главой 25 и иными нормами АПК РФ.

   В соответствии с КоАП РФ как не вступившее, так и вступившее в законную силу решение по делу об административном правонарушении может быть обжаловано (опротестовано) лицом, привлеченным к  ответственности, потерпевшим и  прокурором (ч. 1 ст. 30.1, ч. 1 ст. 30.10, ст. 30.12 КоАП РФ); решение по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим  лицом или индивидуальным предпринимателем, обжалуется в арбитражный суд  в соответствии с арбитражным  процессуальным законодательством (ч. 3 ст. 30.1).

   Вместе  с тем АПК РФ не содержит общих  правил, регулирующих процедуру пересмотра решений по делам об административных правонарушениях.

   В § 2 главы 25 "Рассмотрение дел об оспаривании  решений административных органов  о привлечении к административной ответственности" АПК РФ регламентирует лишь порядок рассмотрения дел об оспаривании указанных в названии параграфа решений, и его правила не распространяются на пересмотр судебных решений арбитражных судов, принятых по результатам рассмотрения подведомственных им дел о привлечении к административной ответственности.

   В соответствии с буквальным толкованием  положений данного параграфа (ч. 2 ст. 207) оспаривать решения административных органов вправе только юридические  лица и индивидуальные предприниматели, привлеченные к административной ответственности  в связи с осуществлением ими  предпринимательской и иной экономической  деятельности.