Состав, виды и принципы землеустройства в современных условиях

Землеустройство проводят на всей территории страны. Им охвачены земли независимо от целевого назначения, формы собственности и характера использования. Однако цели и задачи землеустройства, его содержание могут быть различными.

На федеральном и региональном уровнях земельные ресурсы распределяются между различными отраслями (сельским и лесным хозяйством, промышленностью, транспортом, курортами, заповедниками и др.) в целях планирования, организации и контроля за их использованием в интересах государства; разработки и осуществления крупномасштабных программ сельскохозяйственного освоения, повышения плодородия и мелиорации земель; установления границ административно-территориальных образований, территорий с особым правовым, природоохранным, рекреационным, заповедным режимами и т. д.

Кроме того, земельные ресурсы  перераспределяют по формам собственности, которая делится на государственную, муниципальную и частную.

Задача перераспределения  земельных ресурсов между различными отраслями и внутри них затрагивает в первую очередь отдельные землевладения и землепользования, их группы. Так как земли используют конкретные предприятия, организации, учреждения и граждане, предоставление их одним предприятиям (организациям, учреждениям) обязательно связано с изъятием у других.

Межотраслевое и внутриотраслевое перераспределение земель носит  динамичный характер: создаются новые  промышленные предприятия, строятся железные и автомобильные дороги, расширяются города, организуются сельскохозяйственные предприятия, осуществляется земельный оборот. В связи с этим постоянно возникают новые землевладения и землепользования и вносятся изменения в уже существующие. Кроме того, по мере развития производства меняются требования к размерам и размещению земельных участков, занимаемых уже действующими предприятиями. Особенно часто это происходит в сельском хозяйстве: появляется необходимость в упорядочении и реорганизации соответствующих землевладений и землепользовании, устранении неудобств и недостатков в их размещении, размерах и других отклонений от оптимальных норм, оказывающих негативное влияние на производство.

Таким образом, постоянные отводы земель, а также их перераспределение по категориям и формам собственности вызывают изменения границ, площадей и местоположения существующих землевладений и землепользовании, что обусловливает одновременное проведение землеустройства группы хозяйств.

Группы могут быть как  небольшими (2—3 хозяйства), так и  крупными, затрагивающими земельные  участки на огромных территориях нескольких субъектов Федерации. Например, в большом масштабе на территории целых экономических зон страны проводилось землеустройство при создании крупных гидроэнергетических центров. Часто строительство таких центров сочеталось с созданием водохранилищ и оросительных систем. Строительство крупных плотин на реках приводило к затоплению и подтоплению значительных территорий. В зонах гидроэнергетических центров возникали города, поселки, железные и автомобильные дороги, промышленные предприятия, различные сооружения и т.д. Все это вызывало коренную перестройку существующих предприятий и всей экономики в зоне гидроэнергетического строительства.

Возникала необходимость  в организации новых землепользовании и переустройстве значительного числа существующих хозяйств. Часто требовалось не только изменить границы, но и полностью перестроить землепользование многих сельскохозяйственных и несельскохозяйственных предприятий, переселить из зоны затопления людей, проживавших в поселках, административных центрах и т. д.

При освоении целинных и  залежных земель были проведены большие  землеустроительные работы по изучению земельного фонда в пределах районов  и целых областей, выделению земель, пригодных под распашку, образованию  землепользовании вновь организуемых крупных сельскохозяйственных предприятий, увеличению землепользовании существующих хозяйств.

Очевидно, что землеустройство  не может ограничиваться только образованием или реорганизацией землевладений  и землепользовании. Другая, главная задача землеустройства заключается в организации рационального использования и охраны земель на конкретных участках, в конкретных хозяйствах, внутри (в границах) землевладений и землепользовании сельскохозяйственных предприятий. Именно здесь определяется обеспеченность населения продовольствием, а промышленности — сырьем, осуществляется непосредственное взаимодействие основных факторов производства — земли, труда, материально-технических ресурсов.

В промышленных и других несельскохозяйственных предприятиях, где земля используется только как пространство для размещения зданий, сооружений, дорог, сетей электроснабжения, ее непосредственное использование не является самостоятельной задачей. Она нужна только как место для строительства определенных объектов и их последующего функционирования.

Размещение зданий и сооружений на территории населенных пунктов, промышленных и других несельскохозяйственных предприятий  называется планировкой. К собственно землеустройству планировка промышленных предприятий, поселков и городов не относится и в состав землеустроительных действий не входит.

Не входит в состав землеустроительных действий также градостроительное проектирование, определяющее планировку и застройку городов, и лесоустройство, намечающее внутреннее устройство территории лесохозяйственных организаций.

В одних случаях при  землеустройстве организуют землевладения или землепользования ряда предприятий в целом или их взаимосвязанных групп, образующих определенные системы, в других — территорию устраивают в границах отдельного землевладения или землепользования, при котором определяют назначение и использование каждого входящего в него земельного участка.

В связи с тем что  первая группа мероприятий по значению и содержанию заметно отличается от второй, землеустройство делят  на два основных вида: межхозяйственное (территориальное)¹ и внутрихозяйственное.

При помощи межхозяйственного землеустройства государство регулирует земельные отношения, осуществляет распределение и перераспределение земельного фонда между отдельными отраслями, собственниками и конкретными предприятиями и гражданами, проводит образование новых, а также упорядочение и изменение существующих землевладений и землепользовании. Следовательно, межхозяйственное землеустройство охватывает разные отрасли народного хозяйства, разного характера организации, предприятия, учреждения: сельскохозяйственные, промышленные, транспортные и т. д. Характерной чертой межхозяйственного землеустройства является то, что оно одновременно проводится на территории группы хозяйств, а иногда и на территории целых административных районов и экономических зон. Поэтому в последние годы его все чаще стали называть территориальным землеустройством.

В соответствии со ст. 15 Закона «О землеустройстве» (2001 г.) территориальное  землеустройство включает следующие  виды работ:

образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства;

межевание объектов землеустройства.

Было бы неправильно рассматривать  межхозяйственное землеустройство лишь как технико-правовое мероприятие по отводу земель и изменению границ землевладений и землепользовании.

Отвод земель, прирезка и  отрезка их тому или другому хозяйству являются лишь техническим выражением межхозяйственного землеустройства. Достаточно вникнуть в сущность рассматриваемого вопроса, чтобы убедиться в том, что межхозяйственное землеустройство имеет глубокое экономическое содержание. Возьмем, например, процесс образования землевладения сельскохозяйственного предприятия. В этом случае разрешается один из важнейших вопросов: обеспечение создаваемого хозяйства главным средством производства — землей. В зависимости оттого, какого размера и качества будет земля, в каком соотношении угодий, в каких границах и какой формы отводится земельный массив, будут созданы разные условия для организации производства. Задача заключается в том, чтобы в каждом конкретном случае найти экономически рациональное решение этого очень важного вопроса.

В районах орошаемого земледелия образование землевладений и  землепользовании и совершенствование  уже сложившихся (укрупнение, разукрупнение, устранение чересполосицы и т. д.) можно провести только в тесной увязке с решением вопросов водопользования.

Межхозяйственное землеустройство  тесно связано с размещением производительных сил и с использованием земельных ресурсов страны. Оно включает комплексное изучение земельных фондов, без чего нельзя правильно решить вопрос об их полном и рациональном использовании, и способствует правильному решению вопроса о размещении хозяйств, установлении их размеров, специализации и т. д.

Внутрихозяйственное землеустройство для сельскохозяйственных предприятий является продолжением межхозяйственного. Проводят его только после того, как решены все вопросы последнего. Внутрихозяйственное землеустройство осуществляют с целью организации рационального использования, охраны и улучшения земли, неразрывно связанных с ней средств производства. Оно ориентировано на максимальное удовлетворение экономических интересов землевладельцев и землепользователей при соблюдении режима и условий пользования землей, обеспечивающих воспроизводство плодородия почв, сохранение и улучшение природных ландшафтов.

Внутрихозяйственное землеустройство  отличается от межхозяйственного назначением и содержанием. Оно проводится в рамках конкретных и притом только сельскохозяйственных предприятий. Внутрихозяйственное землеустройство промышленных, транспортных и других несельскохозяйственных предприятий не проводится. Это обусловливается различной ролью земли в сельскохозяйственном и несельскохозяйственном производстве. Например, в обрабатывающей промышленности земля служит лишь местом, пространственным базисом, на котором строятся фабрики, заводы и другие предприятия. В сельском хозяйстве земля функционирует не только как пространственный базис, но и как главное средство производства, непосредственно участвующее в самом производстве, образовании продукта, поэтому устройство земель сельскохозяйственного назначения не может ограничиваться только образованием землевладения и землепользования.

При внутрихозяйственном  землеустройстве организуется каждый земельный участок сельскохозяйственного предприятия, размещаются земельные массивы производственных подразделений, хозяйственные центры, дороги, угодья и севообороты, обустраивается их территория.

Следует отметить, что межхозяйственное и внутрихозяйственное землеустройство тесно связаны, и противопоставлять их друг другу никак нельзя. Это звенья одной общей системы мероприятий по рациональной организации использования и охраны земли. В ряде случаев оба вида землеустройства могут проводиться одновременно, но при этом обязательно сначала должны быть решены вопросы межхозяйственного землеустройства.

В конце 80-х годов в  докторской диссертации Л. И. Подольский обосновал необходимость выделения еще одного вида землеустройства, так называемого участкового, реализуемого через рабочие проекты землеустроительных мероприятий на конкретных земельных участках. Практика показывает, что этот вид землеустройства после соответствующего научного признания может иметь право на существование.

В землеустроительной литературе существует также понятие форма землеустройства. Это понятие вошло в землеустроительную науку с конца 20-х годов XX в. Так, профессор К. Н. Сазонов давал форме землеустройства следующее определение: «Обычно отдельное землеустроительное мероприятие, которому поставлены конкретные цели, называется формой (или видом) землеустройства» (Землеустроительное проектирование. — М.; Л.: Сельхозгиз, 1929.-С. 101).

В 1958 г. профессор С. А. Удачин обосновал две формы землеустройства: колхозов и совхозов, в связи с тем, что организация их территории сильно отличалась друг от друга (Землеустроительное проектирование/Под ред. С. А. Удачина. — 3-е изд. — М.: Гос. изд-во с.-х. лит., 1958. — С. 40).

Профессор Г. И. Горохов в 1958 г., опираясь на идею профессора И. Д. Шулейкина (1930 г.), выделял следующие формы внутрихозяйственного землеустройства: предварительное (упрощенное), частичное, полное, экспериментальное (Землеустройство колхозов и совхозов. — Киев: Урожай, 1985. — С. 10). Эти формы действительно имеют место на практике.

В 1995 г. профессор М. А. Гендельман подразделил на формы не только внутрихозяйственное  землеустройство в зависимости  от организационно-правового статуса  предприятий, но и выделил три формы межхозяйственного землеустройства, ориентируясь на различное целевое использование земель (городов, спецфондов, сельскохозяйственного назначения с подразделением по формам собственности, запаса и т. д.) (Научные основы землеустройства/Под ред. М. А. Гендельмана. — Акмола: АСХИ, 1995. — С. 75).

Если использовать общепринятый подход профессора С. А. Уда-чина, то в  связи с возникновением многоукладности  в сельском хозяйстве в дополнение к колхозам и совхозам необходимо учитывать различные виды сельскохозяйственных предприятий: акционерные общества, ассоциации, товарищества, кооперативы, крестьянские хозяйства и др. Содержание и объемы землеустроительных работ на их территории разные, поэтому можно считать, что форма внутрихозяйственного землеустройства соответствует организационно-правовой и организационно-хозяйственной формам сельскохозяйственных предприятий и их производственному типу. Действительно, землеустройство крестьянского хозяйства заметно отличается от землеустройства акционерного общества, а землеустройство специализированного овощеводческого совхоза — от землеустройства животноводческого племенного или семеноводческого хозяйства.

Форму межхозяйственного  землеустройства, по нашему мнению, целесообразно связывать с классификацией проектов межхозяйственного землеустройства (см. раздел IV). Скорее всего, это также можно отнести и к формам внутрихозяйственного землеустройства.

Однако нужно отметить, что термин «форма землеустройства» пока не имеет точного определения, хотя отказываться от него в условиях многообразия форм хозяйствования было бы нецелесообразно.

ПРИНЦИПЫ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА

Земельный строй основан  на землеустроительном законодательстве и задачи рационального использования  земли, определяет характер, содержания, способы проведения и направленность землеустройства. В процессе землеустройства решаются сложные и многообразные задачи и поэтому землеустройство в своих действиях должно руководствоваться определенными принципами. Принципы землеустройства сложились на основе практического опыта, его обобщения и задач землеустроительной науки. Они играют роль руководствующих идей и основных задач.