Земская реформа 1864 года

     К марту 1863 года проект «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» был подготовлен. После обсуждения в Государственном совете он был  утвержден 1 января 1864 года Александром II и получил силу закона.²

2. Основные  положения и особенности  реформы

     1 января 1864 года было принято «Положение  о губернских и уездных земских  учреждениях». Земства вводились только в великорусских губерниях, в которых преобладало русское дворянство. Из 78 губерний России «Положение» распространилось на 34 губернии. Земская реформа не распространялась на Сибирь, Архангельскую, Астраханскую и Оренбургскую губернии, в которых не было или почти не было дворянского землевладения, и на национальные окраины России: остзейские губернии (здесь было свое местное управление, подчиненное немецким баронам), Литву, Польшу, Белоруссию, Правобережную Украину (в этих регионах среди землевладельцев преобладало польское дворянство), на Кавказ, Казахстан и Среднюю Азию. Но и в тех 34 губерниях, на которые распространился закон о земствах, земские учреждения вводились не сразу.³

     Все места, ведавшие до 1864 года делами о  земских повинностях, общественном призрении, народном продовольствии (квартирные комитеты, дорожные комиссии, комиссии народного продовольствия, больничные советы), упразднялись. Из ведения дворянского  самоуправления изымались все дела, относящиеся к местному хозяйству  губерний и уездов.

     В систему земских учреждений входили:

• Земские избирательные съезды, задача которых ограничивалась избранием один раз в три года земских гласных (т.е. выборных членов городских собраний);
• Земские собрания;
• Земские управы.

     1. Земские избирательные съезды являлись первым элементом системы земских учреждений. Система земского представительства основывалась на принципе всесословности. Выборы в земские учреждения проводились на трех избирательных съездах – от трех избирательных курий. Курии были следующие:

• курия уездных землевладельцев – состояла в основном из дворян-помещиков. Право голоса на съезде уездных землевладельцев получали обладатели земельного ценза, ценза недвижимости или определенного годового оборота капитала. Земельный ценз устанавливался отдельно для каждой губернии в зависимости от состояния помещичьего землевладения. Например, во Владимирской губернии он составлял 250 десятин, в Вологодской – 250–800 десятин, в Московской – 200 десятин. Ценз недвижимости и годовой оборот капитала устанавливались размером в 15 и 6 тысяч соответственно. Уездные землевладельцы с меньшим цензом участвовали в выборах через уполномоченных;
• городская курия – в ней участвовали лица с купеческими свидетельствами, владельцы торгово-промышленных заведений с оборотом не менее 6 тысяч рублей в год и определенным объемом недвижимости;
• сельская курия – в ней не был установлен имущественный ценз, но была введена система трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, назначали своих выборщиков и посылали их на собрание, которое избирало земских гласных (в уездное земское собрание).
• Единственный из трех съездов – крестьянский – носил чисто сословный характер, что лишало возможности участия в нем лиц, не входящих в состав сельского общества, прежде всего сельской интеллигенции.

     На  съездах уездных землевладельцев  и городских избирательных съездах  могли выбирать гласных только от «своих», в то время как сельским выборщикам разрешалось выбирать от себя в качестве гласных и землевладельцев, не участвовавших в этой курии, и  местных священнослужителей. Лишены были избирательного права лица моложе 25 лет; лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; опороченные по суду или общественному приговору; иностранцы, не присягнувшие на подданство России.

     2. Земские собрания – второй элемент системы земских учреждений. Земские собрания формировались на избирательных съездах. Земское собрание избиралось один раз в три года, собиралось регулярно раз в год, но если возникали чрезвычайные обстоятельства, то чаще. Председателем земского собрания, как правило, становился предводитель дворянства. Уездные земские собрания находились в определенной зависимости от губернских и самостоятельно решали следующие вопросы:

• раскладка внутри уезда государственных и губернских сборов, которая была возложена законом или распоряжением правительства на уездные учреждения;
• составление предварительных предположений для губернских смет о размерах и способах исполнения в уезде повинностей, отнесенных к разряду губернских, представление означенных предположений в губернское земское собрание;
• предоставление губернским земским учреждениям местных сведений и заключений по предметам хозяйства;
• разрешение на открытие торгов и базаров;
• отнесение проселочных и полевых дорог в разряд уездных, а также уездных дорог в разряд проселочных, изменение направления уездных земских дорог;
• содержание бечевников, представление через начальника губернии ходатайств об отнесении по уважительным причинам содержания бечевников за счет казны;
• местные распоряжения и надзор по указаниям губернской управы в пределах уезда по устройству губернских путей сообщения, по исполнению потребностей сообщения и взаимному страхованию; представление губернскому земскому собранию отчета о соответствующих действиях.

     К исключительной компетенции губернских земских учреждений относилось:

• разделение на уездные и губернские: земских зданий, сооружений, путей сообщения, повинностей, заведений общественного призрения, а также изменения в этом разделении;
• дела об открытии новых ярмарок и о перенесении или изменении сроков существующих;
• дела об открытии новых пристаней на судоходных реках и о перенесении уже существующих;
• представление через начальника губернии ходатайств о перенесении по уважительным причинам земских дорожных сооружений в разряд государственных;
• дела по взаимному земскому страхованию имущества от огня;
• раскладка между уездами сумм государственных сборов, возложенная на земские учреждения по закону или особому высочайшей властью утвержденному распоряжению правительства;
• рассмотрение и разрешение затруднений, могущих встретиться в утверждении смет и раскладок уездных сборов;
• рассмотрение жалоб на действия земских управ.

     Положение 1864 года не содержало четкого определения  функций земств. Основной их задачей  считалось упорядочение выполнения земских повинностей. В статье 2 Положения  содержался перечень занятий для  земств, в принципе возможных, но не всегда обязательных. К ним относились:

• заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства, земскими благотворительными заведениями;
• попечение «о развитии народного продовольствия», местной торговли и промышленности;
• управление взаимным земским страхованием имущества;
• участие в попечении о народном образовании и народном здравии (в хозяйственном отношении);
• раскладка государственных денежных сборов, разверстка которых возложена на земство;
• взимание и расходование местных сборов.

     3. Земские управы были исполнительными органами земских учреждений. Их личный состав избирался на первом заседании земского собрания нового созыва. Чиновники местных казенных палат, уездных казначейств, лица духовного звания были лишены этого права.

     Губернская  управа состояла из 6 членов и председателя, выбиралась на три года. Кандидатура  председателя губернской управы утверждалась министром внутренних дел.

     Уездная управа состояла из председателя и  двух членов, кандидатура председателя утверждалась губернатором.

     В обязанность управ входило выполнение распоряжений земских собраний. Кроме  того их обязанности включали:

• составление губернских смет, раскладок и отчетов;
• подготовка нужных собранию сведений и заключений;
• надзор за поступлением земских доходов и расходованием земских сумм;
• представление в суде интересов земства по имущественным делам;
• распоряжение с разрешения губернатора о своевременном созыве и об открытии земских собраний.

     В обязанности губернских управ входило  еще и рассмотрение жалоб на уездные  управы, а также образование канцелярий при них.⁴

     Важным  принципом деятельности управ была гласность. Положение 1864 года предусматривало, что все сметы, раскладки, отчеты управ, а также результаты ревизий печатаются для всеобщего сведения в «Губернских ведомостях». До 1866 года материалы собраний и управ печатались без предварительной цензуры, за исключением постановлений, нуждавшихся в утверждении губернатора.

     В 1867 году был принят закон, запрещавший  любые сношение между земствами  разных губерний, даже по общим делам  управления. Все печатные издания  были подчинены цензуре губернатора. Было установлено, что отчеты земских  управ должны печататься с разрешения губернатора и в количестве, не превышающем число гласных. Таким образом, местное население полностью утратило возможность контролировать деятельность земских учреждений. Складывались ситуации, когда вновь избранные в собрании гласные не могли ознакомиться с тем, как работали их предшественники.

     Правительство, опасаясь влияния земских учреждений, ограничило их компетенцию узким  кругом чисто хозяйственных дел, из пределов которых земства не имели  права выходить. Отделив хозяйственную  область от общей администрации, правительство раздробило местное  управление между различными коронными  и земскими учреждениями, что пагубно  отражалось на всем ходе местной деятельности. Часто одна и та же область местных  дел была в ведении различных  инстанций. Земства могли, например, нанять помещение для школы и  взять на себя ее содержание, но не имели  права, по закону, руководить обучением  в этой школе, не могли составлять программы, контролировать учебно-воспитательный процесс, так как это считалось функцией государственных органов.

     Несмотря  на эти ограничения и столь  надежный состав земских учреждений, правительство, предоставив им заботу о местном хозяйстве, лишило их самостоятельности  даже в указанных пределах. Земские  учреждения не имели своих исполнительных органов, не обладали принудительной властью; они должны были действовать только через полицию. Они были лишены права общаться друг с другом, были поставлены под строгую опеку и контроль губернатора и министра внутренних дел, которые могли приостановить любое постановление земских собраний.

     Но  и в таком урезанном виде земства  внушали опасение самодержавию. Поэтому  земская реформа была введена  не одновременно и не повсеместно. Введение земских учреждений началось с февраля 1865 года и растянулось на длительный срок. К концу 70-х годов земства были введены только в 35 губерниях Российской империи.⁵ 

     3. Историческое значение Земской реформы 

     Логическим  завершением земской реформы  должен был стать общероссийский орган народного представительства. Но этого не произошло. Земская реформа  не сформировала стройной и централизованной системы. Не было органа, возглавляющего и координирующего работу всех земств. Когда в 1865 году Санкт-Петербургское  губернское земское собрание поставило  вопрос об образовании такого органа, оно было попросту закрыто правительством.

     Реформа не создала также и низшего  звена, которое могло бы замкнуть систему земских учреждений –  волостного земства. Попытки многих земских собраний на своих первых сессиях поставить этот вопрос были пресечены правительством в самом зародыше. Не решившись сделать земства исключительно дворянскими учреждениями, правительство законодательным путем все же внедрило в руководство земств представителей этого сословия: председателями земских собраний стали предводители губернского и уездного дворянства. Отсутствие достаточных материальных средств (они формировались за счет обложения специальным налогом местного населения; в 1866 г. было запрещено облагать торговые и промышленные предприятия) и собственного исполнительного аппарата усиливало зависимость земств от правительственных органов.

     Все же земствам удалось внести значительный вклад в развитие местного хозяйства, промышленности, средств связи, здравоохранения  и народного просвещения. ⁶

     Без сомнения, земства сыграли выдающуюся роль в поднятии культурного уровня русской деревни в распространении  грамотности среди крестьян. К 1880 году на селе было открыто 12 тыс. земских школ, а за полвека своей деятельности земства открыли 28 тыс. школ. За это время в земских школах получили образование 2 млн. крестьянских детей. Земства подготовили за свой счет 45 тыс. учителей и значительно подняли материальный и общественный статус народного учителя. Земские школы считались лучшими. По образцу их стали действовать школы Министерства народного просвещения.

     Не  менее велика и роль земства в  развитии здравоохранения в Европейской  России. Медицинские учреждения на селе, хотя еще и малочисленные и несовершенные, целиком были созданы земствами. Земские больницы были открыты для всех слоев крестьянства, до этого практически лишенного какой бы то ни было медицинской помощи. На средства земств были созданы фельдшерские курсы специально для села. Самоотверженный труд врачей, которые часто отказывались от выгодной столичной практики, чтобы лечить крестьян в провинциальном захолустье, – тема особого исследования. Земские врачи стали проводить на селе прививки от оспы. Они предотвратили распространение ряда эпидемических заболеваний. Благодаря усилиям земских врачей показатель смертности среди крестьян сократился с 3,7 до 2,8% (в расчете на 100 чел.).

     Широкое распространение в земствах получила организация мелкого поземельного кредита для содействия сельским общинам в покупке и аренде земли. Многие земства организовывали ссудосберегательные товарищества, кустарные артели, выдавали продовольственные  и денежные пособия голодающим крестьянам, ходатайствовали о понижении  платимых крестьянами выкупных платежей, о замене подушной подати всесословным подоходным налогом, о содействии переселению крестьян. Но все эти меры не в состоянии были коренным образом облегчить положение деревни. Определенную роль здесь, конечно, сыграла нехватка земских средств (источники поступления которых, как указывалось выше, были ограничены), но главное все же заключалось не в этом. За редким исключением даже самые либерально настроенные земские деятели были помещиками, которым претила сама мысль о переделе земель.