Теоретическая основа административно-государственного управления в Германии

Дополнительно к этим требованиям  устанавливаются еще возрастные барьеры при допуске на должности  различных уровней: от 16 до 30 лет - на низшие ступени; от 16 до 32 лет - на средние  ступени; от 18 до 30 лет - на высшие должности. Постановлением 1968 г. для многих видов  службы возрастной «потолок» для  приема поднят до 50 лет.

Среди сфер, из которых рекрутируется  персонал министерской бюрократии, на первом месте стоит юстиция, потом - экономика и социальные науки. Профессия  юриста в Германии традиционно представляла наилучшие возможности для поступления на государственную службу. Несмотря на массовый приток в сферу государственного управления специалистов различного профиля юристы и сегодня продолжают удерживать ведущие посты в системе министерской бюрократии. По мнению Г. Шмида и Х. Трайбера, причины привилегированного положения юристов в бюрократической системе следует искать в «эпохе либерализма», когда государство рассматривалось как «производитель и страж общих юридических норм», и поэтому чиновники с юридическим образованием считались наиболее подходящими для этих целей. В конце прошлого века исключительное положение юристов в государственной администрации Германии было узаконено. И лишь закон 1953 г. нарушил «юридическую монополию».

Согласно данному закону, высшее образование в сфере экономики  и общественных наук приравнивается к юридическому, т.е. признается «достаточным»  для занятия руководящих постов на государственной службе. И все  же, как показывают современные социологические  исследования, среди руководящего и  высшего руководящего персонала  профессия юриста продолжает преобладать. Например, среди руководящих чиновников, выполняющих функции планирования (вплоть до заместителей начальников  отделов в министерствах), юристы составляют 67%.

Что касается социального  происхождения руководящих чиновников, то более чем на 2/3 они рекрутируются  из «верхнего среднего слоя» (свободные  профессии, руководящие служащие и  высшие чиновники, состоятельные коммерсанты) и почти на 1/4 из «нижнего слоя» (чиновники  средней и низшей категорий, служащие, ремесленники, крестьяне).

Для более полного представления  о высших чиновниках Германии следует  обратить внимание на тот факт, что  эта категория государственных  служащих широко представлена в различного рода объединениях, общественных и  экономических организациях, а также  в руководстве партий. Такого рода деятельность, по мнению Р. Майнтц, содействует расширению «горизонта общения» высших администраторов, служит для них важным источником информации. Контакты в государственном секторе играют немаловажную роль и для рекрутирования персонала на ведущие посты в государственной администрации.

Система продвижения по службе строго регламентируется законами. Она  основана на двух принципах: повышении  квалификации (что подтверждается либо специальной проверкой и соответствующей  оценкой, либо сдачей специального экзамена) и принципе постепенного продвижения (нельзя «перескакивать» через очередную  ступень). Исключения из двух правил допускаются  лишь по специальному разрешению Федеральной  комиссии по кадрам.

В низших должностных группах  при оценке работы «хорошо» повышение  производится через 6 лет, а при оценке «вполне удовлетворительно» - через 8 лет. При назначении на высшую должность  в этой группе, если претенденту  нет 40 лет, требуется специальное  разрешение министра. В средних и  высших группах продвижение регламентируется для каждой должности отдельно. Отступление  от этих сроков может произойти, если служебная деятельность оценивается  как «очень хорошая». Если государство  в лице начальника не выполнит своих  обязательств по продвижению, оплате или  другим меркам заботы о чиновнике, он вправе добиваться возмещения убытков (§79 ФЗоЧ, §839, §847 Гражданского кодекса).

При повышении по службе особое место занимает политический статус чиновника. «Обязанность верности» - это прежде всего требование политической верности, причем в самом широком смысле. «Чиновник служит всему народу, а не отдельной партии. Он выполняет свои обязанности добросовестно и вне связи с партийными интересами, при этом он обязан руководствоваться заботой об общих интересах и благе» (§52 п. 1 ФЗоЧ).

2.4 Контроль за деятельностью органов административного управления

Основной формой контроля за деятельностью чиновников выступает административная юстиция. Она действует в как система специальных административных судов. Принятие в 1960 г. федерального уложения об административных судах установило их трехинстандионную структуру. Суды первой инстанции создаются, как правило, в больших городах. Дела слушают судебные коллегии в составе трех профессиональных судей и двух заседателей. Последние вербуются из чиновников различных ведомств. Второй инстанцией являются верховные административные суды земель (всего их 16). Они состоят из определенного числа палат, заседающих в составе председателя, двух судей и двух заседателей. Эти суды являются ревизионными по решению к судам первой инстанции. Третьей, высшей, инстанцией выступает Федеральный административный суд (ФАС), состоящий из нескольких сенатов. Все судьи ФАС избираются из профессиональных судей специальной комиссией под председательством федерального министра внутренних дел.

Административные суды располагают  компетенцией по всем вопросам относительно статуса чиновника, его назначения, прав, обязанностей, оплаты, социального  обеспечения, увольнения и пенсии. Своеобразной особенностью является процедура, позволяющая  чиновнику затеять процесс против самого себя. Желая снять с себя подозрения в совершении служебных  проступков, чиновник может потребовать, чтобы дисциплинарный суд вынес  решение по его делу. Большинство  западногерманских юристов высоко оценивают роль административных судов. Г. Ройс пишет: «В результате деятельности административных судов управление делами становится либеральнее, а государство демократичнее».

 
Глава 3. Современный опыт административно-государственного управления в Германии и перспективы формирования российской школы государственного администрирования  

В демократическом обществе государство является основной формой консолидации общечеловеческих, национальных и социальных ценностей и интересов его граждан. Свои задачи государство решает через систему административно-государственного управления, являющуюся комплексным социальным институтом. Процесс государственного администрирования фиксируется в деятельности должностных лиц и является практической реализацией целей и воли государства. Это отличает государственную службу от гражданской, которая является средством осуществления целей, интересов и прав отдельных граждан или общественных ассоциаций.

Государство и общество в  состоянии решить свои основные задачи лишь при условии целенаправленной высокопрофессиональной деятельности системы административно-государственного управления. Именно поэтому такое  важное значение имеет развитие теории административно-государственного управления как самостоятельной научной дисциплины.

Один из главных выводов  состоит в том, что универсальной  стратегической задачей теории административно-государственного управления является поиск новых  путей исследования государственного аппарата, выявление еще не использованных возможностей его развития и совершенствования, предложение более эффективных, зачастую альтернативных способов решения  сложных проблем государственного управления.

На наш взгляд, сегодня  можно выделить два решающих фактора, которые оказывают основное влияние  на динамизм государственного администрирования  во всех развитых странах мира: научно-техническое  развитие и политический процесс. Оба  этих фактора сегодня имеют тенденцию  к усилению влияния на административно-государственные  институты. Если профессиональная деятельность бюрократии в начале XX века была направлена на процедурные способы деятельности, подотчетность, подконтрольность, политическую нейтральность, то в конце столетия административно-государственное управление нацелено на программные и проблемные методы с применением новейшей вычислительной техники и использованием плюралистической полосы обеспечения (парламента, партии, группы давления).

Кардинально меняется также  стиль административно-государственного управления. Если чиновники в начале века избегали рискованных действий, не любили инноваций, боялись допустить  ошибки (поскольку они были административно  наказуемы), занимались рутинной деятельностью, выдвигали на первый план безопасность, не стремились переобучаться, то в конце  века стиль административно-государственного управления стал принципиально иным. Сегодня важное значение имеет постоянное применение инноваций, а значит умение пойти на риск, отношение к ошибкам с пониманием и учеба на них, концентрация внимания на новых шансах и возможностях, выдвижение на первый план необходимости достижений, стремление к постоянному повышению квалификации.

Следовательно, и в науке  административно-государственного управления не может быть никаких застывших  схем и моделей. Феномен административно-государственной  деятельности требует постоянного  серьезного теоретического и практического  изучения, поскольку, как и все  социально-политические явления, он находится  в процессе непрерывного изменения  и развития.

В России наука административно-государственного управления получила официальное признание  совсем недавно. В период господства марксистско-ленинской идеологии  государственное управление рассматривалось  о точки зрения «руководящей и  направляющей роли партии». Из компетенции  государственных органов были исключены  такие важнейшие элементы, как  целеполагание, принятие решений, разработка и оценка программ и планов общественного  развития. Задачи государственного администрирования  по существу сводились к тому, чтобы  обеспечить реализацию партийных решений, принятых помимо государственных структур. Административно-государственное управление охватывало только исполнительную и  распорядительную деятельность, его  смысл сводился к четкой формуле  «команда - исполнение». Критические  замечания, альтернативные поиски и  другие творческие моменты в деятельности государственной администрации  не допускались.

Именно поэтому в годы господства партийной номенклатуры наука административно-государственного управления была попросту не нужна. Она  рассматривалась как буржуазная, заведомо ложная. Принципы и методы государственного управления в странах  Запада интерпретировались преимущественно  в негативно-критическом аспекте, что объяснялось общими идеологическими  установками прошлых лет.

Несмотря на то что российская школа административно-государственного управления сегодня находится только в процессе своего становления, основные научные подходы к решению проблем государственного администрирования уже обозначились. Прежде всего сформировалась общая концепция государственной службы как социально ориентированного государственно-правового института. При этом подходе статус, функции государственной службы формируются исходя из их производности от интересов, целей и задач объединенного в государство сообщества людей, а не из первородности целей и функций государства.

По вопросу о научных  основаниях системы административно-государственного управления в нашей стране мнения ученых на сегодня разделились. Одни подчеркивают своеобразие форм российской государственности и полагают, что  опыт западных стран не может служить  основой для формирования национальной концепции государственной службы. Они предлагают опираться на исторический опыт России в области административно-государственного управления, использовать преимущественно  национальные формы и традиции. Такая  точка зрения очень привлекательна, ибо для каждого патриота прошлое  его отечества всегда дорого и  свято. Но у нас нарушена непрерывность  национальных общественных форм, на их месте возникли и развивались  другие общественные формы, и поэтому  нельзя, как бы ни хотелось, взять  ушедшие в историю формы административно-государственного управления и применить их сегодня. Можно и нужно использовать национальный опыт, понять его, выявить в нем  самое существенное, но это совсем иное, чем прямой перенос имевшихся  когда-то национальных форм и моделей.

Другая точка зрения абсолютизирует значение зарубежного опыта в  области административно-государственного управления. Некоторые ученые полагают, что необходимо использовать уже  отработанные эффективные современные  общественные формы, сложившиеся в  западных странах, и перенести их в нашу жизнь. Разногласия среди  этих ученых существуют лишь по поводу того, какую модель лучше использовать: американскую, немецкую, французскую  и т.д.

Однако, изучая западный опыт, очень легко перенять внешние  формы и атрибуты государства, но очень сложно обеспечить эффективное  функционирование соответствующих  институтов. Поэтому России сегодня  недостаточно ориентироваться на очевидные  формальные свойства демократических  институтов административно-государственного управления, важнее искать варианты приспособления этих институтов и их функций к  нуждам российского народа. Формирующаяся  российская школа административно-государственного управления должна делать акцент не на имитацию и перенос западного  опыта управления, а на адаптацию  к нему и самостоятельное открытие даже известных решений по организации  государственного администрирования.

Можно согласиться с мнением  Г. Атаманчука, который подчеркивает, что нам необходим синтез из собственного национального опыта, в том числе послеоктябрьского периода, и отбора того, что можно реально использовать из мирового опыта. Создавая научную концепцию российской государственной службы, мы должны внимательно анализировать, изучать и отбирать все самое лучшее и передовое, накопленное мировой наукой в области административно-государственного управления, но обязательно с учетом национальных традиций в этой сложной области человеческой деятельности.

Важное место в поисках  оптимальной научной концепции  государственной службы занимает вопрос о целях и задачах этого  института. Большинство экспертов  в качестве приоритетной называют задачу общественно-политического и государственно-правового  обеспечения реальной связи государственной  службы с жизнью народа. Однако такую  цель мало декларировать, гораздо важнее найти механизмы ее достижения. Опираясь на анализ опыта западных демократий, можно предложить следующую концепцию  ее осуществления.

Многочисленные группы и  общественные организации гражданского общества могут влиять на процесс  государственного управления в трех основных направлениях: осуществляя  свой контроль над системой административно-государственного управления; выявляя и изучая потребности  гражданского общества через сеть общественных центров по изучению социальных проблем; участвуя в публичных обсуждениях  проектов реформ, в переговорах и  заключении предварительных соглашений. Все это позволит обеспечить необходимый  баланс общественных и индивидуальных интересов в процессе принятия государственных  решений. Именно поэтому становление  гражданского общества в России будет  способствовать формированию подлинно демократической системы административно-государственного управления.