Субъекты РФ

     Национально-территориальный способ - образование федерации, при котором ее субъектами признаются как национально-государственные, так и территориальные образования. Абсолютное большинство федераций построены именно по такому образцу. К числу таких федеративных государств относится Российская Федерация: часть субъектов - республики, автономные округа и автономная область - национальные образования; края, области, города федерального значения - территориально-государственные образования.

     В основе образования субъектов Российской Федерации лежит национально-территориальный  принцип.

     Субъектами  РФ являются входящие в состав РФ республики (государства), национально-территориальные  или автономные государственные  образования (автономная область, автономные округа), а также территориальные или территориально-государственные образования (края, области, города федерального значения). Конституция РФ (ч. 1 ст. 65) содержит исчерпывающий перечень и официальное наименование всех 83 субъектов Федерации. В состав РФ входят: 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения, 4 автономных округа и одна автономная область.

     Субъекты  Федерации всех видов перечислены  в Конституции РФ в алфавитном порядке. Тем самым указывается  на государства и государственные образования, которые в совокупности составили Федерацию и являются равноправными участниками соответствующих конституционно-правовых отношений. Отсюда же вытекают равные обязанности каждого субъекта по отношению к Федерации и друг к другу.

     Но  правовой статус субъектов РФ все  же не во всем одинаков. Критерии однородности субъектов федерации с точки зрения их государственно-правовой природы и различий в статусе позволяют выделить два типа федерации: симметричную и асимметричную федерации.

     Симметричной  является федерация, в основу устройства которой положено объединение субъектов  федерации, однородных по природе и  равных по статусу. Субъекты такой федерации  имеют одинаковое название (штаты, земли), одинаковую систему органов государственной власти и не отличаются какими-либо особенностями юридического статуса (как это, к примеру, характерно для республик и иных субъектов РФ). Считается, что в современных условиях абсолютно симметричных федераций не существует. Большинство современных федеративных государств являются федерациями симметричными с элементами асимметрии (Австрия, Бразилия, Германия, США, Швейцария и др.).

     Асимметричная федерация характеризуется юридическим  или фактическим неравенством ее субъектов (Российская Федерация), наличием административно-территориальных единиц, не обладающих статусом субъекта федерации, - федеральные территории, федеральные округа, федеральные владения (США).

     Причиной  асимметрии конституционно-правового  статуса субъектов Российской Федерации  являются особенности ее создания и развития. Сложный территориально-этнический состав России обусловливал необходимость удовлетворения в том или ином виде стремления нерусских народов к самоопределению. Поэтому, федерализация всегда рассматривалась в России, в первую очередь, как способ решения национальной проблемы.

     Правовой  статус каждого из перечисленных  субъектов определяется Конституцией РФ и их конституциями (уставами). Республика, сказано в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ, является государством; края, области, федеральные города не являются государствами, это государственные образования, созданные по территориальному принципу. Автономная область и автономные округа - государственные образования, в основе формирования которых лежит национально-территориальный принцип, и, таким образом, они являются национально-территориальными государственными образованиями. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно.

     Республика  как субъект Российской Федерации  есть государство в составе РФ, обладающее всей полнотой власти вне пределов компетенции РФ. Статус республики определяется ст. 5 Конституции РФ и конституцией республики. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73). Тем самым сделан немаловажный шаг к симметричной федерации.

     Республика  как государство имеет свою конституцию, которую разрабатывает и принимает самостоятельно. Единственное требование - соответствие этого акта Конституции РФ. Республики самостоятельны в определении своих государственных языков, которые наряду с русским (государственным) языком употребляются в органах государственной власти, органах местного самоуправления и государственных учреждениях республик. При этом в республиках, в которых титульная нация составляет большинство населения, законодательно может быть закреплено наличие двух официальных языков. В многонациональном Дагестане закреплено многоязычие.

     У республики есть все виды символики (герб, гимн, флаг), у иных субъектов, как правило, герб, за редким исключением, официальная символика края (области) характеризуется наличием гимна. Сохраняется различие в наименовании органов государственной власти республики. Многие из них уже имеют собственных президентов, избранных населением, парламенты, правительства, весьма различающиеся друг от друга, что не характерно для других субъектов РФ.

     По  юридической силе конституции республик и уставы других субъектов Федерации равнозначны, различия между ними только в терминах, присущих государствам и государственным образованиям. К тому же бывшие автономные республики, из которых образовалось большинство нынешних республик, прежде имели свои конституции, что повлияло на их желание сохранить эту традицию в условиях расширения самостоятельности республик.

     Республики  вправе иметь государственный язык, в то время как другие субъекты РФ - нет. Конституции и уставы субъектов РФ должны строиться на общих с Конституцией РФ принципах (разделения властей, правового социального государства и др.). Проверку соответствия конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ осуществляет Конституционный Суд РФ. Субъекты Федерации в лице своих органов законодательной и исполнительной власти вправе обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ (ч. 2 ст. 125).

      Край  как субъект Российской Федерации  есть государственное образование  в составе РФ, обладающее всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции РФ. Исторически в России краем назывались периферийные территории государства, имевшие обширную территорию и занимавшие «окраинное» положение. К началу 1990-х гг. в РСФСР оставалось 6 краев. На сегодняшний день в состав Российской Федерации входят 9 краев (Алтайский край, Забайкальский край, Камчатский край, Краснодарский край, Красноярский край, Пермский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край).

    Область как субъект Российской Федерации есть государственно-территориальное образование в составе Российской Федерации. Вне пределов компетенции РФ область обладает всей полнотой государственной власти. В конституционном праве понятие области употребляется для обозначения определенной части территории государства.

     В РСФСР до 31 марта 1992 г. (до провозглашения Федеративным договором России федерацией) область являлась обычной административно-территориальной  единицей. Провозглашение России федеративным государством изменило статус области - она стала разновидностью субъектов Федерации. Согласно Конституции РФ в Российской Федерации насчитывается 46 областей, имеющих такой статус.

     Как субъект РФ город федерального значения обладает всеми признаками составной  части Федерации. К числу таких городов отнесены Москва и Санкт-Петербург. Подобных аналогов в зарубежной конституционной практике нет. К тому же отнесение столицы государства к числу членов Федерации создает определенные сложности с распределением компетенции, отнесением ее составных территориальных (административных единиц) к системе местного самоуправления и др. В ряде федеративных стран столичные города наделяются статусом федерального округа - территориального образования, находящегося в исключительной юрисдикции федерации и не являющегося ее субъектом.

     Автономная  область, автономный округ как субъект  Российской Федерации есть национально-государственные  образования в составе РФ, являющиеся политической формой, обеспечивающей малочисленным народам Крайнего Севера и Сибири возможность их сохранения и развития. После провозглашения государственного суверенитета России все автономные области и автономные округа приобрели статус национально-государственных образований - субъектов РФ. Соответственно, автономный округ представляет собой разновидность субъекта РФ, крупное региональное образование, имеющее статус субъекта Федерации.

     Правовое  положение автономных округов в  известной мере противоречиво. С  одной стороны, автономный округ, как  вытекает из Конституции РФ, может  входить «в состав края или области» (большинство являются как раз такими). С другой, округ, как и край, и область, рассматривается Конституцией как равноправный субъект РФ.

     В соответствии с Конституцией РФ к  ведению автономной области и  автономных округов относятся две группы вопросов: 1) в сфере совместного ведения РФ и 2) в сфере исключительного ведения субъекта РФ или в той сфере, которая находится за пределами сферы совместного ведения (такие полномочия определяются конституцией, уставом субъекта РФ).

      Автономные округа и автономные области - это так называемые национально-территориальные образования, виды автономии, под которой принято понимать широкое внутреннее самоуправления отдельной части государства (региона, административной единицы), а также предоставление проживающим на этой территории этническим группам населения (национальным меньшинствам) особых прав в сфере местного самоуправления и культуры.

      В современном международном и  внутрироссийском праве нет определения  национальных меньшинств⁹. Вместе с тем на доктринальном уровне ими обычно признаются только такие этнические общности, которые состоят из граждан данного государства, проживающих в нем постоянно, отличающихся от остального (доминирующего) населения этого государства по своим национальным признакам (культуре, языку, религии, обычаям), объединенных общим названием и самосознанием и стремящихся к самоидентификации.

      Международно-правовые установления о национальных меньшинствах получают развитие непосредственно  в нормах российского права. Прежде всего их защита обеспечивается по линии создания равных условий для развития всех народов и этнических групп. Конституция гарантирует народу (а не какой-то его части или национальности) осуществление своей власти непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; равноправие и самоопределение народов (а не нации) в Российской Федерации; равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности и языка; право каждому свободно определять и указывать свою национальную принадлежность, пользоваться родным языком и развивать его. 

3. Полномочия субъектов Российской Федерации

3.1. Конституционные способы разграничения предметов ведения в Российской Федерации

      Предметы  ведения - это понятие, используемое в федеративных государствах для характеристики сферы общественных отношений, регулирование которой отнесено к компетенции федерации и ее субъектов. Круг конкретно закрепленных полномочий, которые органы государственной власти РФ и ее субъектов правомочны осуществлять в соответствии с принципом разграничения предметов ведения и полномочий, образует предметы ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов.

      От  предмета ведения следует отличать компетенцию органа государственной  власти, под которой понимается совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения. В свою очередь полномочия органа государственной власти - это его права и обязанности в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.

      Под способами разграничения предметов  ведения понимается предусмотренный  конституцией и федеративным договором  способ распределения полномочий между  федерацией и ее субъектами¹⁰.

     В зависимости от способа распределения  власти (властных полномочий) между федерацией и ее субъектами различают делегированную, децентрализованную и нецентрализованную федерации¹¹.

     Делегированную  федерацию характеризует такая  модель федерации, объем и характер полномочий которой определяются государствами, образующими федеративный союз.

     Для децентрализованной федерации характерна передача центром определенного  объема государственной власти территориям  в соответствии с их интересами.