Структура федеральных органов исполнительной власти

     Структура федеральных органов  исполнительной власти  

     Федеральные органы исполнительной власти, являясь  составными элементами системы государственных  органов, в свою очередь также  образуют определенную систему, имеющую  собственную структуру. В конституционно установленных пределах федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. При этом на конституционном уровне не устанавливаются ни полный перечень федеральных органов исполнительной власти, ни их возможные виды, различающиеся своим правовым статусом. Конституция РФ применительно к системе федеральных органов исполнительной власти регламентирует лишь вопросы организации и деятельности Правительства РФ, осуществляющего согласно ее ст. ПО исполнительную власть Российской Федерации, устанавливает состав Правительства РФ, а также предусматривает полномочие федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы (ч. 1 ст. 78).

     Органы исполнительной власти - это многоуровневые системы, выполняющие исполнительно-распорядительные функции. Исполнительная деятельность проявляется в том, что они выступают как непосредственные исполнители требований, содержащихся в актах органов законодательной власти, а также вышестоящих органов исполнительной власти и органов судебной власти. Распорядительная деятельность этих органов выражается в том, что они принимают меры путем издания своих собственных актов (распоряжений) и обеспечивают выполнение данных требований подчиненными им органами и организациями. Вся их деятельность осуществляется в рамках, на основании и во исполнение законов.

     В пределах ведения Российской Федерации  и ее полномочий по предметам совместного  ведения с субъектами федерации  органы исполнительной власти образуют единую систему. Это находит свое отражение в их тесной организационно-правовой взаимосвязи. На этом основании администрации субъектов федерации в рамках совместных предметов ведения входят в систему федеральной исполнительной власти.

     Основным  звеном системы органов исполнительной власти являются министерства, которые  организуются для управления в наиболее важных сферах социально-экономической  и политической жизни. Значение министерств  подчеркивается тем, что их руководители (министры) - члены правительства. В то же время, как показывает управленческая практика, развитию рыночных отношений в большей мере отвечают органы межотраслевого государственного управления, обеспечивающие горизонтальные связи, координацию и контрольные функции, а также инвестиционное, тарифное, кредитное и им подобное регулирование. Поэтому помимо традиционных министерств получили распространение разнообразные виды органов исполнительной власти, которые можно объединить общим понятием "ведомства”, осуществляющие вместе с функциями общего управления специализированное регулирование тех или иных сторон общественной жизни. Ведомства являются самостоятельными в организационно-правовом аспекте структурами правительства и не могут входить в состав министерств.

     Для реализации полномочий по осуществлению  государственного управления в субъектах  федерации органы федеральной исполнительной власти создают территориальные  органы. В пределах своей компетенции  органы исполнительной власти обладают необходимой для их эффективного функционирования оперативной самостоятельностью. На них возлагаются весьма ответственные задачи государственного управления различными сферами жизнедеятельности общества и государства.

     Определение видов федеральных органов исполнительной власти, поскольку оно взаимосвязано с регулированием общих принципов организации и деятельности системы органов государственной власти в целом, осуществляется посредством федерального закона. Однако этим не исключается возможность регулирования указанных вопросов, исходя из предписаний Конституции РФ, другими нормативными актами, устанавливающими полномочия Президента РФ (ст. 80, 83, 86, 87 и 89 Конституции РФ,), а также регламентирующими порядок образования и деятельности Правительства РФ (ст. 110, 112-114).

     Такая правовая позиция выражена Конституционным Судом РФ в постановлении от 27 января 1999 г. по делу о толковании статей 71 (п. "г”), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1). В данном постановлении указано, что до принятия соответствующих законодательных актов по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности Президент РФ может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Так, Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1176 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти” были определены виды федеральных органов исполнительной власти: министерства РФ (федеральные министерства), государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России, иные федеральные органы исполнительной власти.

     Давая толкование понятия "структура федеральных  органов исполнительной власти”, содержащегося  в ч. 1 ст. 112, Конституционный Суд  РФ учел, что эта статья относится к гл. 6 Конституции РФ, регулирующей вопросы формирования и деятельности Правительства РФ, и находится в системной взаимосвязи с п."д” ст. 83, устанавливающей полномочие Президента РФ по предложению Председателя Правительства РФ назначать на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Из этих конституционных положений следует, что структура федеральных органов исполнительной власти, которую Председатель Правительства РФ в установленный ч. 1 ст. 112 недельный срок предлагает Президенту РФ, включает перечень этих органов как основу для представления кандидатур на соответствующие должности в Правительстве РФ (ч. 2 ст. 112).

     Структура федеральных органов исполнительной власти предопределяется задачами и  полномочиями Правительства РФ по осуществлению исполнительной власти, закрепленными в ст. 114 Конституции РФ и конкретизированными в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации”. Для реализации этих полномочий создаются также другие федеральные органы, образующие в своей совокупности вместе с Правительством РФ структуру федеральных органов исполнительной власти.

     Таким образом, вопросы определения структуры  федеральных органов исполнительной власти регулируются непосредственно  Конституцией РФ (ст. 80, 83, 90, 110, 112, 114 и 115) и на ее основе - Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации” и указами Президента РФ, в частности Указом от 25 мая 1999 г. № 651, которым утверждена структура федеральных органов исполнительной власти, дан перечень наименований входящих в нее органов.

     Изменения и дополнения в структуру федеральных  органов исполнительной власти в  целях ее реорганизации также  могут вноситься указами Президента РФ. Такая реорганизация может  осуществляться только в пределах ассигнований на государственное управление, утвержденных федеральным бюджетом текущего года.

     Согласно  толкованию, данному Конституционным  Судом РФ, в систему федеральных  органов исполнительной власти входят Правительство РФ, состоящее из его председателя, заместителей председателя и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации” и иных федеральных законов. Она выглядит следующим образом:

I. Правительство  Российской Федерации.

1. Председатель  Правительства РФ.

2. Первые  заместители Председателя Правительства  РФ.

3. Заместители  Председателя Правительства РФ.

4. Министры  РФ.

II. Федеральные органы исполнительной власти.

1. Федеральные  министерства.

2. Государственные  комитеты РФ.

3. Федеральные  комиссии России.

4. Федеральные  службы России.

5. Российские  агентства.

6. Федеральные  надзоры России.

7. Иные. 

     Структура федеральных органов исполнительной власти включает конкретные органы, входящие в систему федеральной исполнительной власти и обеспечивающие реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента РФ.

     Изменения и дополнения в структуру федеральных  органов исполнительной власти в  целях ее реорганизации также  могут вноситься указами Президента РФ, которые не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ч. 3 ст. 90 Конституции РФ). При этом по смыслу ст. 106 (п. «а»), 114 (п. «а» ч. 1) и 115 (ч. 1) Конституции РФ такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, утвержденных федеральным законом о бюджете на текущий год.

     Организационная структура федеральных органов  исполнительной власти представляет собой  центральный аппарат и территориальные  подразделения. Ведущую роль в системе  органов исполнительной власти выполняет Правительство РФ.

     Правительство РФ - высший коллегиальный орган  федеральной исполнительной власти страны. Как совокупный орган оно  представляет исполнительную власть Российской Федерации во всем ее объеме и вбирает  в себя (консолидирует) все федеральные органы исполнительной власти, осуществляет исполнительные и распорядительные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ и федеральными законами, руководствуется указами и распоряжениями Президента РФ.

     В соответствии с конституционными и другими актами на Правительство РФ возлагаются задачи общего руководства экономикой и социально-культурным строительством страны, разработки и исполнения государственного бюджета, обеспечения защиты интересов, прав и свобод граждан, обороны и безопасности государства, охраны собственности и общественного порядка, управления государственной собственностью и отраслями народнохозяйственного комплекса, содействия развитию предпринимательства и др. Содержание статуса Правительства РФ, осуществляющего деятельность по управлению разнообразными государственными делами, раскрывается в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации” от 17 декабря 1997 г.

     Правительство РФ действует в течение срока  полномочий Президента РФ и слагает  свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Правительство РФ может уйти в отставку: по инициативе Президента РФ, по собственной инициативе или в случае отставки Председателя Правительства РФ. Выражение Государственной Думой вотума недоверия Правительству РФ само по себе не влечет его отставку. В этом случае конституция дает право Президенту РФ объявить об отставке Правительства РФ либо не согласиться с Государственной Думой. После повторного выражения недоверия в течение трех месяцев Президент РФ должен объявить об отставке Правительства РФ или распустить Государственную Думу. Учитывая объективную необходимость непрерывности деятельности Правительства, конституция устанавливает, что во всех случаях его отставки оно по поручению Президента РФ продолжает исполнение своих функций до сформирования Правительства нового состава (ч. 5 ст. 117 Конституции РФ).

     Деятельность  Правительства РФ обеспечивает аппарат, состоящий из структурных подразделений, должности в которых замещаются профессиональным корпусом квалифицированных специалистов. Структура Аппарата Правительства РФ утверждается распоряжением Правительства РФ. Она может состоять из следующих подразделений:

руководство аппарата (руководитель и его заместители);

секретариат председателя правительства;

секретариаты первых заместителей и заместителей председателя правительства;

департаменты;

управления;

отделы;

правительственный архив;

секретариат экспертного совета при правительстве;

секретариат полномочного представителя правительства.

     Между руководителями правительства проводится распределение обязанностей.

     Правительство РФ в целях обеспечения единства интересов государственного управления может координировать деятельность правительств республик и администраций  других субъектов федерации, а федеральные  министерства и ведомства взаимодействуют с аналогичными структурами в системе органов исполнительной власти субъектов федерации.

     Виды  федеральных органов исполнительной власти характеризуются следующим  образом.