Соотношение административно – правового статуса граждан России и административно – правового статуса иностранных граждан

      Системное восприятие Конституции России и принятых в развитие содержащихся в ней положений федеральных законов свидетельствует, что, во-первых, регулирование прав и свобод граждан, в том числе и в качестве субъектов административного права, составляет прерогативу федеральных органов власти (ст.71 Конституции), и лишь защита урегулированных на федеральном уровне прав и свобод относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов (ст.72 Конституции); во-вторых, определенная ниша для административного нормотворчества в рассматриваемой сфере зарезервирована за муниципальными образованиями.

        Трехуровневость регуляции административно-правового  статуса граждан, помноженная  на отсутствие в законодательстве  ясных и непротиворечивых критериев  разграничения предметов ведения каждого из уровней публичной власти, нередко приводит к разбалансированности механизма правового обеспечения прав и обязанностей граждан в сфере управления⁸. Поэтому было бы целесообразно зафиксировать и последовательно осуществлять на практике конституционно-правовую формулу, согласно которой в федеральном административном законодательстве могут решаться все вопросы, связанные с правами и обязанностями граждан в качестве субъектов административного права; в административном законодательстве субъектов РФ может предусматриваться неограниченный перечень гарантий и иных мер защиты, дополняющих федеральный административно-правовой статус граждан; в уставах муниципальных образований и иных нормотворческих актах местного самоуправления могут содержаться административно-правовые предписания, касающиеся тех или иных форм участия граждан в решении вопросов местного значения, только по вопросам, прямо предусмотренным в федеральных законах.

      Особое  место в структуре административно-правовогостатуса граждан занимает ответственность за административные правонарушения. В соответствии с КоАП РФ (ст.1.1) законодательство об административной ответственности включает в себя как сам Кодекс, так и принимаемые в соответствии с ним законы субъектов РФ об административных правонарушениях⁹. Установление административной ответственности актами органов местного самоуправления не допускается.

      Субъекты  РФ достаточно активно включились в  процесс законодательного регулирования  ответственности за административные правонарушения. Во многих из них уже приняты либо собственные кодексы (Республика Татарстан, Орловская, Новосибирская области и др.), либо отдельные законы об административной ответственности (Читинская область (Забайкальский край) Республика Коми, Амурская область, Приморский край и др.). Однако формирующаяся в российских регионах практика административно – деликтного нормотворчества вызывает весьма противоречивые оценки. Так, еще на стадии разработки проекта КоАП РФ специалисты отмечали, что нормы, устанавливающие административную ответственность и образующие административно – деликтное право, оказывают прямое влияние на содержание административно – правового статуса граждан, вследствие чего законодательство об административной ответственности должно составлять исключительные предметы ведения Российской Федерации¹⁰. На первый взгляд, подобные высказывания лишены каких-либо веских оснований, так как административная ответственность представляет собой специфическую обязанность граждан, являющуюся следствием совершения административного проступка. С этой точки зрения настаивать исключительно на федеральном законодательном регулировании административной ответственности вряд ли оправданно, поскольку Конституция России относит к ведению Федерации только регулирование прав и свобод человека и гражданина.

      Однако  институт административной ответственности  далеко не одномерное правовое явление. Его характеристика не ограничивается тем, что в основе данного вида ответственности лежит обязанность лица, совершившего административное правонарушение, отвечать за содеянное. Не следует забывать о том, что юридическая ответственность всегда связана с вторжением в сферу личной жизни граждан, предполагает ограничение их прав и свобод. Тем самым еще одна грань административной ответственности проявляется в том, что ее законодательное закрепление, несомненно, влияет на содержание и объем прав и свобод граждан в сфере управления. А поскольку согласно ст.55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, то утверждение о необходимости сугубо федерального законодательного регулирования института административной ответственности вовсе не выглядит преувеличением¹¹.

      Неотъемлемой  составной частью совершенствования  административно-правового статуса  граждан является закрепление и развитие разветвленной системы юридических гарантий их прав и свобод в качестве участников управленческих отношений. Надлежащее гарантирование административно-правовых возможностей граждан предполагает, во-первых, определение в законодательстве персонифицированных представителей государственной и муниципальной власти, ответственных за обеспечение условий для реализации их прав и свобод; во-вторых, закрепление конкретных обязанностей органов и должностных лиц публичной администрации, корреспондирующих правам и свободам граждан в сфере управления; в-третьих, установление детальных административных процедур, исчерпывающим образом оговаривающих порядок исполнения соответствующими субъектами управления своих обязанностей в отношениях с гражданами и их объединениями; в-четвертых, усиление ответственности органов и должностных лиц за неисполнение ими своих обязанностей, повлекшее нарушение прав граждан в сфере управления.

      Особое  значение для обеспечения реализации и защиты прав и свобод граждан  в сфере государственного и муниципального управления имеет закрепление в законодательстве административных процедур, предусматривающих применительно к органам публичной администрации условия, очередность, временные рамки совершения и способы оформления (фиксирования) конкретных действий по осуществлению властных полномочий регистрационного, разрешительного, экзаменационного, правоудостоверительного и правонаделительного характера¹². При этом такие процедуры нужны не для эффективного публичного администрирования и расширения арсенала средств управленческого воздействия на физических и юридических лиц, а для ограничения административного усмотрения, обеспечения прозрачности процесса государственного управления и выравнивания юридических возможностей публичных органов (должностных лиц) и граждан в ходе реализации ими своей правосубъектности. 
 

ГЛАВА II. Административно – правовой статус иностранных граждан

1. Общее понятие иностранного гражданина и его правовой статус

      Согласно  Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» иностранный гражданин – это физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства¹³. Понятие «иностранный гражданин» включает в себя понятие «лицо без гражданства».

      Главное условие пребывания иностранного гражданина в РФ – это законность, которая  включает в себя соблюдение определенных требований, а именно  иностранный  гражданин должен иметь действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу и (или) миграционную карту, либо иные предусмотренные федеральным законом или международным договором РФ документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в РФ

      Иностранные граждане, законно пребывающие на территории РФ пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральными законами или международными договорами Российской Федерации. В данном случае Конституция РФ, а также ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» закрепили принцип национального режима. Под национальным режимом понимается предоставление иностранным гражданам такого же правового режима, какой предоставляется российским гражданам. Они пользуются теми же правами и несут те же обязанности, что и российские граждане¹⁴. Однако существуют и определенные ограничения прав, такие как: ограничение свободы передвижения иностранных граждан по территории Российской Федерации. Так, согласно ст. 11 ФЗ иностранные граждане имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации на основании документов, выданных или оформленных им в соответствии с данным Федеральным законом, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые в соответствии с федеральными законами требуется специальное разрешение¹⁵. К таким территориям, организациям и объектам относятся:

      - территории закрытых административно-территориальных образований;

      - территории с регламентированным  посещением для иностранных граждан;

      - территории, на которых введено  чрезвычайное или военное положение;

      - территории, на которых в случае  опасности распространения инфекционных  и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режим пребывания;

      - территории закрытых военных  городков;

      - территории (объекты), в пределах  которых (на которых) введен  правовой режим контртеррористической  операции;

      - зоны экологического бедствия;

      - пограничная зона;

      - объекты и организации Вооруженных  Сил Российской Федерации, других  войск и воинских формирований;

      - объекты, на которых размещаются  органы государственной власти  и иные органы и организации,  осуществляющие работы, связанные с использованием сведений, составляющих государственную тайну;

      - другие территории, организации  и объекты, для посещения которых  российским гражданам требуется  специальное разрешение.

      Иностранному  гражданину, который временно проживает  в Российской Федерации также запрещено:

      - по собственному желанию изменять  место своего проживания в  пределах субъекта Российской  Федерации, на территории которого  ему разрешено временное проживание;

      - избирать место своего проживания  вне пределов указанного субъекта  Российской Федерации.

      Об  этом иностранные граждане предупреждаются  под расписку при получении разрешения на временное проживание в Российской Федерации¹⁶.

      Постоянно проживающие в России иностранные  граждане обладают ограниченным избирательным  правом, они могут избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать только в местном референдуме.

      Данным  Федеральным законом также ограничены права иностранных граждан при  поступлении на государственную  и муниципальную службу, при занятии  отдельным видам деятельности. Так, иностранный гражданин не имеет права:

      - находиться на муниципальной  службе;

      - находится на государственной  гражданской и государственной  правоохранительной службе;

      - быть членом экипажа военного  корабля Российской Федерации или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации;

      - быть командиром воздушного судна  гражданской авиации;

      - быть принятым на работу на  объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации. Перечень таких объектов и организаций утверждается Правительством Российской Федерации;

      - заниматься иной деятельностью  и замещать иные должности,  допуск иностранных граждан к  которым ограничен федеральным законом¹⁷.

      Для иностранных граждан установлены  ограничения при:

      - замещении должности в составе  экипажа судна, плавающего под  Государственным флагом Российской  Федерации;

      - при поступлении на военную  службу - они могут поступить на  военную службу только по контракту и могут быть приняты на работу в Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы в качестве лица гражданского персонала в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

2. Особенности административно – правового статуса иностранных граждан

      Одна  из особенностей административно –  правового статуса иностранных  граждан – это их административная ответственность. Иностранные граждане обязаны соблюдать нормы Особенной части КоАП РФ, за исключением ряда норм, согласно которым ответственность могут нести только российские граждане (например, за нарушение правил воинского учета, правил пользования документами, удостоверяющими личность гражданина РФ, и др.). Вместе с тем в Кодекс включены нормы, предусматривающие ответственность только иностранных граждан, к ним относятся:

        Ст.  3.10. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан, которое заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации;