Система административного права РФ: оценка современного состояния, актуальные проблемы и пути их решения

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Оценка современного состояния системы административного права

В настоящее время очень актуален вопрос современного состояния системы административного права. Данная проблема существует не только с точки зрения теоретико-правовых измышлений, но и очень прочно связана с законотворческой и, в последующем, правоприменительной практикой в свете создания и дальнейшего функционирования в России системы административных судов, насущной необходимости принятия нормативно-правовых актов (желательно кодифицированных), которые будут регламентировать административное судопроизводство, а также иные процедурные моменты в сфере публично-правовой активности государства.

Разделение всех отраслей права на материальные и процессуальные является одним из базовых институтов теории права и никем не оспаривается. Однако при такого рода классификации ее основания в зависимости от точки зрения того или иного автора разнятся или же по-разному расставляются акценты.

Различны подходы и к определению видов юридического процесса и процессуальных отраслей права.

Таким образом, возникает вопрос: насколько вообще правомерно утверждать о существовании административного процесса, и как следствие, проблем состояния системы? Основной закон - Конституция Российской Федерации содержит ряд положений, которые позволяют с полной уверенностью говорить о наличии в российском нормативно-правовом лексиконе понятий «административно-процессуальное законодательство» (п. «к» ч. 1 ст. 72), «административное судопроизводство» (ч. 2 ст. 118) и «административное дело» (ст. 126).

Определение признаков процессуальных норм права, правоотношений, ими регулируемых, и в дальнейшем процессуальных отраслей права в трудах, посвященных теории права, практически не затронуто.

 

        19

Если обратиться к современным теоретическим исследованиям в области административного права, то в подавляющем большинстве случаев мы обнаружим, что, оказывается, два упомянутых признака процессуальных правоотношений обязательными не являются. Административный процесс - это порядок осуществления государственно-управленческой деятельности, совокупность последовательных действий, совершаемых с целью реализации норм административного права. Здесь и нормотворческие процедуры, и лицензирование, аттестацию, аккредитацию, стандартизацию, сертификацию, и процедуры квотирования и размещения государственных заказов, и даже процедуры присуждения ученой степени и ученого звания (и т.д.)

Таким образом, во время исследования сущности системы административного права с целью определения ее места в структуре российской системы права, происходит столкновение с двумя противоположными точками зрения на данную проблему - так называемыми широким и узким пониманием юридического процесса в целом.

Из выше изложенного следует, что нормы административного права должны быть закреплены в Административном процессуальном кодексе Российской Федерации, а процедурные нормы, регулирующие и регламентирующие все виды управленческой деятельности государства - в Федеральном законе "Об административных процедурах в Российской Федерации".

 

 

 

 

 

 

3. Актуальные проблемы кодификации российского административного законодательства как системы источников административного права

Первоочередной проблемой, которая возникает в ходе проведения кодификации, является приведение системы источников административного права в соответствие с Конституцией РФ 1993 г., конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, потому что именно Конституция РФ, ее основные нормы и принципы должны лежать в основе любой системы законодательства.

Принятие Конституции РФ 1993 г. повлекло за собой отмену советского административного законодательства и создание основы для издания новых нормативно-правовых актов. Конституция РФ 1993 г. кардинально отличается от прежней Конституции РСФСР 1978 г., так как закрепляет новую систему общественных отношений, новый экономический и политический строй. Система источников административного права должна учитывать новые позиции Конституции РФ. Поэтому необходимо привести действующие нормы административного права в полное соответствие с Конституцией РФ.

Таким образом, принятие Конституции РФ создало основу для издания новых административно-правовых актов и приведения в соответствие с ней существующих.

Поскольку нормы законов часто нарушаются и игнорируются, значимой остается проблема соотношения закона, подзаконного акта и административного усмотрения. Возникают коллизии и между нормативно-правовыми актами федеральных и региональных органов законодательной и исполнительной власти, иногда подзаконными актами регулируются отношения, подлежащие регулированию законами. В настоящее время в условиях интенсивного нормотворчества такие противоречия между отдельными актами возникают неизбежно, а их преодоление - важная задача законодательной и судебной практики. Противоречия между законами и

        21

иными нормативными правовыми актами, если они не устраняются, накапливаются, становятся привычными. Это благодатная почва для произвола властей, нарушения прав и свобод граждан, ущемления хозяйственных и социальных интересов предприятий. В конечном итоге все это ведет к хаосу. Наблюдаемая в настоящее время несогласованность и противоречивость законов и подзаконных нормативных актов может дискредитировать демократические идеи правового государства. Особенно острый характер приобрела проблема внутренних противоречий в законодательстве. Противоречия существуют не только между отдельными отраслями законодательства, развивавшимися в последние годы разными темпами, но и между законами, принятыми в рамках регулирования одной сферы общественных отношений, и даже между нормами внутри одного закона.[18]

Поэтому создание стройной, логически увязанной системы законодательства является необходимым звеном достижения стабильности и порядка в обществе. Острой проблемой остается соотношение закона и подзаконных актов. Необходимо установление контроля за соблюдением законов всеми органами исполнительной власти, за принятием решений в рамках законно установленной компетенции органов, за обеспечением отмены и изменения управленческих актов в соответствии с вновь принятым законом.

В связи с нарастанием административно-правового массива в субъектах Федерации остро стоит вопрос о его учете, хранении, режиме использования.

Таким образом, неполнота законодательной регламентации круга общественных отношений, регулирование которых должно осуществляться федеральными законами и, соответственно, законами субъектов Федерации, порождает неконтролируемый процесс ведомственного и местного нормопроизводства, что резко снижает качество правового регулирования.

 

        22

В целях соблюдения принципа законности и дальнейшего совершенствования системы источников административного права, повышения в ней роли закона как главного средства государственного регулирования общественных отношений необходимо в нормативном порядке в каждом случае при издании конкретного акта (закона) устанавливать, какие органы, какие правовые акты и по каким вопросам могут принимать детализирующие закон подзаконные акты.

Одной из важнейших задач кодификации источников административного права является решение проблемы соотношения кодификации материальных и процессуальных норм административного права.[19]

Создание единого сводного акта (Административного кодекса) вызывает затруднение, нужно кодифицировать административное материальное право путем издания комплекса статутных и тематических законов на федеральном и региональном уровнях. В настоящее время возникла необходимость более широкого и эффективного использования правозащитных процедур, в том числе судебных. Поэтому необходимо разработать и принять два Кодекса - Административно-процессуальный и Кодекс об административном судопроизводстве РФ. При этом следует доработать КоАП РФ, включив в него дополнительный вид государственно-правовой ответственности для должностных лиц и коллегиальных органов государственной власти и управления или издать Дисциплинарный кодекс.[16]

К числу актуальных относится проблема разграничения федерального и регионального административного законодательства.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ (п. «к») административное и административно-процессуальное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и образующих ее субъектов. Такое же положение содержится и в договорах между Российской Федерацией и ее субъектами. Это означает, что в российском административном законодательстве выделяется два уровня - федеральное и

        23

региональное. По любому из вопросов совместного ведения в одинаковой степени стало возможным нормотворчество как федерального парламента и правительства, так и представительных органов субъектов Российской Федерации и их исполнительных органов.

В настоящее время принцип законности соблюдается не всегда, некоторые правотворческие органы власти субъектов Федерации выходят за рамки своей компетенции, издают правовые акты по предметам ведения федерального центра.

В связи с этим возникает вопрос о соотношении федерального и регионального административного законодательства. Процесс децентрализации системы законодательства за счет нормотворчества субъектов Российской Федерации, которое, в свою очередь, должно строиться в соответствии с федеральным законодательством, позволяет не только реально поднять статус субъекта Российской Федерации, но и способствует более тонкой привязке федеральной правовой системы к местным условиям, обеспечивает удовлетворение региональных правовых интересов и потребностей.

До сих пор не получила законодательного оформления системная связь различных актов по уровням в соответствии с федеративным устройством государства, что объясняется противоречивым толкованием предметов ведения Российской Федерации и образующих ее субъектов.

Формирование законов субъектов Российской Федерации в области административного и административно-процессуального законодательства будет более четким, если на уровне Федерации будут приняты законодательные акты, конкретизирующие положения Конституции РФ.

Таким образом, проблемы, возникающие в сфере правотворчества Федерации и субъектов Федерации, непосредственно связаны с отсутствием федеральных законов, регламентирующих правовой статус субъекта Федерации, принципы и механизмы разграничения предметов ведения и

        24

полномочий, порядок согласования законопроектов по предметам совместного ведения с учетом опыта федеративного устройства РФ. Должна быть законодательно оформлена системная связь различных актов по уровням в соответствии с федеративным устройством государства.

В связи с передачей ряда функций, выполнявшихся ранее исполнительно-распорядительными органами государства, органам местного самоуправления возникает проблема соотношения государственного регулирования управленческих отношений и регулирования общественных отношений органами местного самоуправления на территории муниципального образования, т.е. соотношения административного и муниципального правотворчества.

Местное самоуправление было выведено из сферы государственной власти, что привело к некоторым сложностям в реализации полномочий исполнительной и региональной властей относительно органов местного самоуправления, создало комплекс проблем, требующих решения как в нормативном, так и в организационном плане. Оно представляет собой специфическое подразделение единой публичной власти. Его органы должны действовать в русле политики, проводимой государством в различных сферах и отраслях экономического и социального развития. Но как показывает практика, правотворчество муниципалитетов строится без четких правовых ориентиров.

В связи с несогласованностью позиций вопросы идентификации муниципального права и его соотношения с федеральным и региональным административным правом требуют дальнейшего обсуждения. В первую очередь возникает вопрос о контроле за законностью актов муниципалитетов со стороны органов государственной власти.

Таким образом, на федеральном уровне было закреплено право высшего исполнительного органа субъекта Федерации на проведение проверки законности местного правотворчества.

        25

Необходимость внесения изменений и дополнений в Конституцию РФ и федеральное законодательство, касающихся включения системы местного самоуправления в систему органов государственной власти очевидно.

Возможность отмены правовых актов местного самоуправления в настоящее время ограничена необходимостью осуществления судебных процедур для признания правовых актов, не подлежащих применению. В целях оперативного устранения нарушений закона на муниципальном уровне можно предложить усилить административный контроль исполнительных органов государственной власти, закрепив в федеральном законодательстве возможность приостановления действий незаконных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления до рассмотрения дела судом.

Что касается закрепления в законодательном порядке возможности отмены во внесудебном порядке органом государственной власти правового акта органа местного самоуправления, то предоставление субъектам Федерации такой возможности вызывает сомнения, так как большая часть нормативных правовых актов субъектов Федерации противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Поэтому в первую очередь необходимо обеспечить правовую чистоту регионального законодательства, а затем претендовать на юридическую оценку корректности органов местного самоуправления.