РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ФЕДЕРАЦИЕЙ И ЕЕ СУБЪЕКТАМИ

     5) принцип согласования интересов  РФ и интересов субъектов РФ, согласно которому при заключении  договоров и соглашений (а равно  принятия законов) необходимо осуществлять согласование интересов РФ и ее субъектов в порядке, установленном законом.

     В частности, порядок предполагает: проекты  федеральных законов по предметам  совместного ведения после рассмотрения их в первом чтении направлять в  месячный срок в органы государственной власти субъектов РФ; право представителей субъектов РФ принимать участие с правом совещательного голоса в работе над проектами таких законов в комитетах и комиссиях Государственной Думы и др.;

     6) принцип добровольности заключения  договоров и соглашений, предполагающий, что заключение договоров и  соглашений осуществляется на  добровольной основе и гласно.

     3.1 Правовые формы разграничения предметов ведения и полномочий. Договоры и соглашения

     Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в качестве таких правовых форм называет договоры и соглашения⁸. Закон определяет основания и порядок заключения договоров и соглашений.

     Договор представляет разновидность двусторонних внутригосударственных договоров, заключенных между органами государственной  власти РФ и органами государственной  власти субъектов РФ по вопросам регулирования  имущественных отношений и собственности, внешнеэкономической деятельности и межгосударственных связей, топливно-энергетического и агропромышленного комплексов, бюджетных взаимоотношений, регулирования социально-трудовых вопросов занятости.

     Такой договор юридически узаконивает признание Федерацией круга вопросов, по которым она не вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование в сфере совместного ведения и без участия заинтересованного субъекта РФ, а также закрепление круга полномочий субъекта Федерации. Договор может быть заключен в случаях:

     а) прямого указания в федеральном  законе по предмету совместного ведения  на допустимость его заключения;

     б) отсутствия федерального закона по предмету совместного ведения, но при условии, что в случае принятия федерального закона договор будет приведен в соответствие с ним.

     Кроме того, договор может конкретизировать предметы совместного ведения с  учетом политических, экономических, социальных, географических и иных особенностей субъектов РФ.

     Предметами  договора могут быть:

     а) конкретизация предметов ведения  и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами;

     б) условия и порядок осуществления  разграниченных договором полномочий;

     в) формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора, а также иные вопросы, связанные с реализацией договора.

     Договором может устанавливаться ответственность  сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение положений договора. В  частности, может предусматриваться  одностороннее расторжение договора, обязанность возмещения ущерба.

     Порядок подготовки, предварительного рассмотрения и согласования проектов договора определяется Президентом РФ. На подготовительный проект федеральные органы исполнительной власти не позднее чем в месячный срок обязаны представить свои замечания и предложения. До процедуры подписания Президентом РФ проект договора направляется для рассмотрения в законодательный орган субъекта РФ и в Совет Федерации. В Совете Федерации проект договора рассматривается в течение 3 месяцев со дня получения сообщения о результатах его рассмотрения законодательным органом субъекта РФ. Результаты рассмотрения проекта договора в Совете Федерации имеют рекомендательный характер и учитываются при решении вопроса о подписании договора. Договор подписывается Президентом РФ и должностным лицом, уполномоченным субъектом РФ, и вступает в силу по истечении 10 дней после дня его официального опубликования. В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде РФ» (п. «б», «в» ст. 3) договоры между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а равно между органами государственной власти субъектов подлежат правовой оценке Конституционного Суда на предмет их соответствия федеральной Конституции.

     Заключенный договор подписывается Президентом РФ и главой исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (президентом, губернатором, мэром). Заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Федерации, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.

     Языком  договора о разграничении полномочий является русский язык. По договоренности сторон договор о разграничении полномочий может быть составлен и подписан на русском языке и государственном языке республики в составе Федерации.

     Порядок подготовки и предварительного согласования проекта договора о разграничении полномочий федеральными органами государственной власти определяется Президентом РФ в соответствии с федеральным законом. Порядок подготовки проекта договора о разграничении полномочий исполнительными органами государственной власти субъекта Федерации до его внесения в федеральные органы государственной власти определяется высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) в соответствии с федеральным законом.

     Проект  договора о разграничении полномочий, подготовленный и согласованный  в установленном порядке, представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации высшим должностным лицом  субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) для одобрения.

     Проект  договора о разграничении полномочий одобряется или отклоняется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, принимаемым большинством голосов от установленного числа депутатов. Высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) сообщает о результатах рассмотрения проекта договора о разграничении полномочий в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации Президенту РФ.

     Орган государственной власти субъекта Федерации, не являющийся стороной договора о  разграничении полномочий, вправе получить по своему запросу проект данного договора до одобрения его проекта и внести в него свои предложения и замечания.

     В случае внесения изменений и (или) дополнений в одобренный законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации проект договора о разграничении полномочий или отклонения его отдельных положений проект договора о разграничении полномочий подлежит повторному предварительному согласованию и одобрению.

     Договор о разграничении полномочий подписывается  Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта).

     Президент РФ в течение десяти дней после  подписания договора о разграничении  полномочий вносит в Государственную  Думу проект федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий.

     Договор о разграничении полномочий вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, если федеральным законом не установлено иное.

     Договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона и может быть изменен, его действие может быть приостановлено только путем внесения в него изменений и (или) дополнений.

     Срок  действия договора о разграничении  полномочий не может превышать десять лет.

     Досрочное прекращение действия договора о  разграничении полномочий возможно по взаимному согласию сторон или  на основании решения суда.

     В отличие от договора соглашение предусматривает:

     1) передачу федеральными органами  исполнительной власти осуществления части своих полномочий органам исполнительной власти субъекта РФ, если такая процедура не противоречит Конституции РФ и федеральным законам;

     2) передачу органами исполнительной  власти субъекта РФ осуществления  части своих полномочий федеральным  органам исполнительной власти.

     Соглашение  может быть заключено на основании  федерального закона по предметам совместного  ведения или договора. При этом предметами соглашения могут быть:

     а) передача осуществления части полномочий;

     б) условия и порядок передачи осуществления части полномочий;

     в) материально-финансовая основа передачи осуществления части полномочий;

     г) формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения;

     д) иные вопросы, связанные с исполнением  положений соглашения.

     Как и в договоре, в соглашении определяются сроки его действия, условия и порядок досрочного прекращения действия. Ответственность по соглашению сторон, процедура подготовки соглашения идентична описанным правилам, применяемым к договорам.

     3.2 Разграничение компетенции в сфере экономики

     Исходной  предпосылкой обеспечения эффективности  управления экономикой является четкость разграничения полномочий органов  власти и управления всех уровней. Неясность  по этому вопросу относится к  числу наиболее существенных недостатков российского законодательства. В Конституции РФ отсутствует содержательный перечень предметов ведения субъектов РФ (ст. 73) и чрезмерно расширен круг вопросов совместного ведения (ст. 72). Закрепляя институт совместного ведения, включая в него множество функций, имеющих важное значение для социально-экономического развития регионов, Конституция вместе с тем не дает самого содержания совместного ведения, состоящего из трех аспектов: совместное законодательное регулирование, совместное практическое администрирование и совместное финансирование. Критерии этой “совместности” также нигде нормативно не определены.

     В результате, обновленная редакция Закона № 184-ФЗ содержит “мешанину” всевозможных компонентов совместного ведения, в ряде случаев выходящих за рамки  действующей Конституции, да и сам принцип совместного ведения часто служит прикрытием для осуществления планов экономически немотивированной централизации управления. Такая ситуация сложилась, в частности, в сфере недропользования. Тенденцией современных процессов разграничения компетенции в данной сфере можно считать объявление практически всех (за исключением общераспространенных) природных ресурсов федеральной собственностью с соответствующей жёсткой централизацией механизмов управления ими.

     Правовая  трактовка отношений, возникающих в связи с разграничением полномочий и собственности в сфере недропользования, является на сегодняшний момент одной из ключевых компетенционных проблем. В других сферах данная проблема отчасти разрешена такими законодательными актами, как Лесной кодекс, Водный кодекс, Федеральный закон “О разграничении государственной собственности на землю”⁹ и др. Возникновение проблемы именно в сере недропользования обусловлено институтом единой государственной собственности на недра, предусмотренным Законом РФ “О недрах” (ст. 2.1). Закон был принят в 1992 году, то есть до принятия Конституции РФ и Гражданского кодекса, и впоследствии вступил с ними в противоречие, поскольку упомянутые акты допускают многообразие форм и субъектов собственности (в том числе, раздельно федеральной и субъектов Федерации) на природные ресурсы, включая недра.

     Предусмотренная Законом “О недрах” единая, неразделенная  между Российской Федерацией и ее субъектами государственная собственность  отвечает взгляду на недра как на элемент общественного достояния. Однако как правовой институт современной рыночной экономики, как база конкретизации и разграничения функций государственного управления, как основа для четкой фиксации соответствующих полномочий и ответственности сторон, т.н. единая собственность экономически ущербна. Нельзя сбрасывать со счетов и то, что собственность обеспечивает право на присвоение соответствующего рентного дохода (горной ренты), хотя чисто практически межбюджетное распределение налоговых и иных платежей, заключающих в себе рентную составляющую, может не ориентироваться на формальные признаки собственности на отдельные участки недр. Выходом из сложившейся ситуации может стать только внесение большей определенности в конституционно-правовую трактовку собственности на недра (участки недр) в Российской Федерации.