Принципы административного права

2. Точки зрения ученых правоведов на предмет Административного права

2.1  Старилов Ю.Н. 

  Между отраслями российского права  существуют серьезные различия. Важнейшие  из них — предмет регулирования; метод регулирования; принципы отраслевого  регулирования; цели отрасли права; субъекты отрасли права и отраслевых правоотношений; источники отрасли  права; система отрасли права.

  Известно, что отрасли права отличаются друг от друга прежде всего по характеру  общественных отношений, которые они  регулируют. Особенности этих общественных отношений определяют предмет регулирования. А от него зависят иные признаки отрасли: метод регулирования, система  отрасли и др. Не случайно большинство  отраслей права получило название по особенности регулируемой совокупности общественных отношений, например трудовое, земельное, семейное, уголовно- процессуальное.

  В порядке  первого приближения к содержанию предмета административного права  можно предложить такое определение: это совокупность общественных отношений, возникающих при осуществлении властной деятельности государственной администрации (органов исполнительной власти), муниципальной администрации (исполнительных органов местного самоуправления) и административного судопроизводства.

  Субъекты  публичной администрации (органы исполнительной власти и исполнительные органы местного самоуправления) осуществляют разнообразную  деятельность: властную, договорную, организационно-массовую, материально-техническую (размножение  материалов, подготовку проектов документов, математические расчеты и др.). Административным правом регламентируется основная —  властная — деятельность государственной  и муниципальной администрации  и тесно связанная с нею  работа по заключению и исполнению административных договоров (соглашений о разграничении полномочий, контрактов о военной службе и др.).

  В предмете административного права России четко выделяются три группы общественных отношений, возникающих при осуществлении:

  регулятивной, созидательной деятельности публичной  администрации;

охранительной деятельности публичной администрации; административного  судопроизводства судами. 

  Такой общий и частично условный подход к определению предмета административного  права нуждается в ряде уточнений.

  1. Кто  осуществляет публичную административную  власть? Что включается в понятие  публичной администрации? 

  Во-первых, как уже отмечалось, органы исполнительной власти и муниципальные органы, а  также ряд подчиненных им учреждений (центры временной изоляции несовершеннолетних и др.), строевых подразделений (полки  дорожно-патрульной службы, ОМОН и др.).

  Во-вторых, это руководители иных государственных  и муниципальных органов осуществляющие внутриорганизационную деятельность. Председатель представительного органа и тем более руководитель его аппарата, прокурор, председатель суда, руководя подчиненными им работниками, органами, выступают как главы учреждений, администраторы. Так, председатель областного суда, организуя работу судей аппарата областного суда, занимается не правосудием, а административной деятельностью.

  В-третьих, к государственной администрации  относятся Администрация Президента РФ и Управление делами Президента РФ, Банк России, его главные управления и расчетно- кассовые центры.

  В-четвертых, это администрации государственных  и муниципальных учреждений и  предприятий, осуществляющие руководство  этими организациями (вузами, библиотеками, железнодорожными станциями и др.) и имеющие властные полномочия в  отношении тех, кто пользуется их услугами.

  Таким образом, под публичной администрацией прежде всего понимается система  органов государственной исполнительной власти и муниципальных исполнительных органов, а также осуществляющие административную власть иные органы, руководители всех муниципальных и  государственных органов, учреждений, предприятий, строевых подразделений. Можно сказать, что к публичной  администрации относятся все  существующие в Российской Федерации  государственные и муниципальные  органы, кроме представительных органов  и судов, администрации представительных и судебных органов, государственных  и муниципальных организаций.

2. Деятельность администрации  двойственна. В ней главное  — созидательное начало, организация  нормальной жизни и

развития  общества, его систем образования, здравоохранения, связи, транспорта и др. Но важна  и охранительная работа: защита прав личности, собственности, нормальных условий  существования государства, общества, граждан. Соответственно, предметом  административного права являются обе стороны функционирования публичной  администрации: созидательная («активная  администрация») и охранительная («пассивная администрация»).

  3. Вся  деятельность публичной администрации  направлена на исполнение законов,  международных договоров и актов  правосудия.

  4. Необходимо  обратить внимание на еще одно  важное обстоятельство. Публичная  администрация и суды вступают  в отношения с гражданами, разнообразными  организациями. Административное  право, если быть точным, регулирует  не деятельность, а отношения,  возникающие при этом. Оно закрепляет  обязанности и права всех сторон  общественных отношений и властных, и невластных субъектов. Правила  дорожного движения, лицензирования, санитарии, таможенного оформления  товаров и многие другие могут  служить тому примером.

  5. Публичная  административная, организующая деятельность  существует во всех сферах  общественной жизни, она велика  по объему и разнообразна по  содержанию. Во многих случаях  она настолько специфична, что  ее регламентируют нормы не  административного, а других отраслей  права. Так, властную деятельность  администраций государственных  и муниципальных предприятий,  учреждений в отношении их  работников регулирует трудовое  право, отношения связанные с  финансами, — финансовое право.  Поэтому необходимо в определение  предмета административного права  внести такое существенное уточнение:  оно регулирует все отношения,  возникающие в процессе функционирования  публичной администрации, за исключением тех, которые закреплены другими отраслями права Российской Федерации.

  6. Административное  право закрепляет систему средств  административного принуждения. 

7. К предмету административного  права относятся и отношения,  связанные с рассмотрением жалоб  граждан во вне судебном порядке  (административных жалоб). Государственные  и муниципальные органы, предприятия  и учреждения, суды, ор

ганы прокуратуры  и иные субъекты, работающие с административными  жалобами, вступают в административно-правовые отношения с их авторами и между  собой.

  8. Все  административно-правовые отношения  можно разделить на три вида:

  а) внутриаппаратные отношения. Соответствующие юридические нормы закрепляют систему исполнительных органов власти, организацию службы в них и взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы;

  б) внеаппаратные отношения. Взаимоотношения органов исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями, организациями любых организационно-правовых форм, с гражданами;

  в) отношения, возникающие при осуществлении административного судопроизводства. Статья 118 Конституции РФ закрепляет существование в стране конституционного, административного, гражданского и уголовного судопроизводства. Административное судопроизводство — это рассмотренные судами административных дел в порядке, регламентируемом процессуальными нормами административного права.

  Обобщая вышесказанное, можно дать более  полное определение предмета административного  права: это система общественных отношений, возникающих при осуществлении властной деятельности публичной администрацией по исполнению законов, актов правосудия, публичных договоров (если они не стали предметов регулирования других отраслей права), а также при осуществлении административного судопроизводства.

  В наше время публичная административная деятельность и возникающие при  этом отношения имеют большое  значение для реализации конституционных  прав и обязанностей граждан, защиты прав граждан и частных организаций.

Главная составляющая предмета административного права, его ядро — система отношений  публичной администрации с гражданами и их организациями. Основная задача административного права — правовое обеспечение конституционных прав и обязанностей граждан. Поэтому  его предмет можно определить и как совокупность общественных отношений, возникающих при обеспечении публичной администрацией конституционных прав и обязанностей граждан, иных отношений, связанных с ее деятельностью, а также при осуществлении административного судопроизводства. 
 
 
 
 
 
 
 

2.2 Манохин В.М.

   Приведенные выше характеристики трех направлений государственной деятельности, 
регулируемых административно-правовыми нормами на основе ст. 10 Конституции РФ 
(исполнительная власть), подводят логически к определению предмета административного права.

   Административное  право Российской Федерации в современном состоянии регулирует социальные отношения.

   1) по государственному управлению;

   2) по государственному регулированию;

   3) по государственным услугам.

   Данное  определение предмета отрасли, приводимое в литературе впервые, требует пояснений.

   Прежде  всего, отсутствует такой вид  управления, как внутриорганизационная деятельность. Это вызвано тем, что данный вид деятельности (по сути, также управленческий, но с иными масштабами) хотя и связан органически с «внешней» управленческой деятельностью, например, государственная служба или внутриорганизационное регулирование (долж ность, оплата труда, служебный регламент), однако трансформируется и вовне, т.е. в отношения с объектами управления 
(должностное лицо, представитель власти, ответственность и т.д.).

   Далее надлежит определить материальный и правовой статус составных частей структуры предмета административного права .

   В плане  государственной власти, разделяемой  ст. 10 Конституции РФ на три вида, предмет административного права составляют, в свою очередь, три вида деятельности исполнительной власти, осуществляемой се субъектами — органами исполнительной власти, их структурными подразделениями, должностными лицами. При этом один и тот же субъект, например министерство, может иметь полномочия (хотя бы частичные) не по одному, а по двум видам управленческой деятельности (управление и регулирование).

   Таким образом, можно считать, что каждый из элементов структуры административно-правовой деятельности опосредует определенную сферу отношений и регулирует их 
соответственно требованиям законодательства. Текущее законодательство исчерпывающим образом определяет предмет регулирования по каждому виду административно-правовой деятельности. 
 
Разграничение трех видов регулирования в рамках административного права необходимо проводить по способам регулирования.

   Каждому виду деятельности законодательство отводит определенные способы, методы реализации закрепленных полномочий, о чем было сказано выше. В сфере государственного управления — свои методы, в сфере регулирования, равно как и в сфере государственных услуг — свои. Здесь следует отметить, что отдельные методы имеют «прописку» во всех видах деятельности. Например, распорядительство, рекомендации и т.д. 
 
Подводя итог, можно сделать два обобщения:

   1) каждый из элементов предмета административного права содержит в себе: вид деятельности исполнительной власти, охватываемую этим видом сферу отношений, способы реализации полномочий;

   2) сфера каждого из видов государственной деятельности определена Конституцией и законодательством, но только в своей основе. Детали полномочий каждого из видов носят подвижный характер, регулируются текущим законодательством, в том числе указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Динамичность административного права как отрасли — это его свойство, обусловливаемое жизнью, 
т.е. повседневными задачами управления, но не колеблющее при этом устойчивых основ отрасли, которые будут показаны в данной работе.