Правопреемство РФ в части международных обязательств и прав после СССР

Правопреемство РФ в  части международных обязательств и прав после СССР

(внешние долги)

Изменения, происшедшие в Восточной  Европе в конце 80-х – начале 90-х  годов, привели к возникновению  целого ряда государств-преемников, большая  часть которых образовалась в результате распада СССР. Проблема правопреемства государств обрела новую актуальность и стала предметом дискуссий между юристами, особенно европейскими.

Вопросы, связанные с прекращением существования Советского Союза, новые  государства попытались решить, как правило, в рамках СНГ, который они образовали в момент распада Советского Союза. Это не означает, что международное сообщество не оказало никакого влияния на регулирование данного процесса, в особенности в связи с той ролью, которую играл на мировой арене СССР. Однако поиск международно-правовых решений осуществлялся главным образом самими государствами-преемниками.

В разных инстанциях СНГ были предварительно разработаны и заключены многочисленные соглашения по поводу правопреемства. К сожалению, они не получили широкого распространения и часто были малодоступны, что подтверждается и российскими юристами, столкнувшимися с этими трудностями.

В распоряжении европейских юристов  оказались переводы лишь учредительных  актов о создании СНГ и некоторых  других важных юридических документов.

Желание России быть продолжателем  СССР следует из многочисленных документов и заявлений. Р. Муллерсон приводит, например, заявление министра иностранных  дел А. Козырева, в котором Россия квалифицируется в качестве государства – продолжателя СССР. В противоположность этому решение Совета глав государств СНГ от 21 декабря 1991 г. в связи с членством СССР в ООН и в других международных организациях, а также послание Б. Ельцина Генеральному секретарю ООН от 24 декабря, часто упоминаемые в пользу тезиса о континуитете России, представляются нам не вполне соответствующими.

В решении от 21 декабря оговаривается  следующее: "Государства Содружества  поддерживают Россию в том, чтобы  она продолжила членство СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете Безопасности и в других международных организациях (статья 1)". В этом решении Россия не фигурирует в качестве государства – продолжателя СССР: речь идет лишь о членстве в ООН и ее структурах. Более того, подписавшиеся ограничиваются лишь поддержкой просьбы России. Точно так же послание Б. Ельцина имеет целью сообщить ООН о решении Совета глав государств СНГ.

В то же время другие материалы  свидетельствуют в пользу тезиса о континуитете.( Континуитет государства — непрерывность его существования как субъекта международного права даже в случае временного его исчезновения как социального организма)

В официальной ноте Министерства иностранных  дел от 27 января 1992г. Россия настаивает в сообщении в ООН на том, что  она продолжает исполнять права и выполнять обязательства, которые вытекают из международных договоров, заключенных СССР, и просит рассматривать ее в качестве Стороны всех действующих международных договоров вместо Союза ССР. Она также уточняет, что ее Правительство будет выполнять функцию депозитария вместо Правительства Советского Союза по соответствующим многосторонним договорам. Аналогичная нота была передана главам дипломатических представительств, аккредитованных в Москве.

Из указанных материалов, равно  как и из действий России, следует, что она претендовала на роль продолжателя СССР.

Международное сообщество сразу согласилось  с просьбой России занять место СССР в ООН. Подобное решение было принято  и в других международных организациях, членом которых являлся Советский  Союз, и даже распространено на ОБСЕ.

Большинство третьих государств не стало издавать какие-либо документы  о признании России, показывая  тем самым по умолчанию, что они  согласились рассматривать Россию как продолжателя Союза ССР.

Можно выделить следующие проблемы правопреемства:

Правопреемство в отношении  международных договоров, заключенных  СССР. В связи с прекращением существования  СССР возникла проблема правопреемства в отношении международных договоров: будут ли новые государства нести  обязательства, вытекающие из договоров, подписанных СССР? Действующее международное право не устанавливает такой нормы, по которой государства-преемники автоматически связаны договором, заключенным государством-предшественником.

Правопреемству государств в отношении  договоров посвящена Венская конвенция 1978г., которая в момент распада СССР еще не вступила в силу. В отношении новых независимых государств она предусматривает принцип "чистой доски". Новое независимое государство не обязано сохранять в силе какой-либо договор или становиться его участником исключительно в силу того факта, что в момент правопреемства государств этот договор был в силе в отношении территории, являющейся объектом правопреемства государств (ст. 16). Правда, в качестве новых независимых государств рассматриваются государства-преемники, возникшие в процессе деколонизации. Непосредственно перед моментом правопреемства за международные отношения соответствующих территорий отвечали государства-предшественники, т. е. метрополии. Во всех остальных случаях, по Венской конвенции, применяется принцип, согласно которому ранее подписанные договоры остаются в силе.

Государства-преемники, возникшие  в связи с разделением СССР, пошли именно по такому пути. Они  коллективно согласились на обязательность для себя всех договоров и соглашений, подписанных СССР. Статья 12 Соглашения о создании СНГ от 8 декабря 1991г. гласит: "Высокие Договаривающиеся Стороны гарантируют выполнение международных обязательств, вытекающих для них из договоров и соглашений бывшего Союза ССР". В Минском заявлении от 8 декабря 1991г. и в Алма-Атинском заявлении от 21 декабря 1991г. содержатся подобные положения.

Государства–члены СНГ приняли  в качестве отправной точки своеобразную доктрину универсального правопреемства. Согласно этой теории вся совокупность прав и обязанностей одного государства переходит к другому или некоторым государствам без каких-либо исключений и изменений. Все государства, образовавшие СНГ, утверждали, что равным образом несут обязательства Советского Союза. Все они в равной мере рассматривались как правопреемники СССР. Однако в дальнейшем члены СНГ не придерживались этого принципа последовательно и применяли его по-разному. Что касается России, то именно в качестве государства–продолжателя СССР она продолжала нести обязательства, вытекающие из договоров СССР. Другие брали такие же обязательства, но в качестве государств-преемников, и некоторые из них – в качестве новых государств.

Прибалтийские государства в этом вопросе заняли совсем иную позицию, объявив с момента провозглашения их независимости, что их не связывают договоры, подписанные СССР.

Правопреемство России и Прибалтийских  государств в отношении многосторонних и двусторонних договоров, заключенных  СССР. Вообще, когда речь идет о государстве-продолжателе, договоры не претерпевают никаких изменений: не требуется никакого особого заявления о том, что они остаются в силе.

Однако на практике Россия уточнила свою позицию. Ноту МИД России от 27 января 1992г., считает Комитет, можно рассматривать  как общее заявление, подтверждающее, что все международные договоры, заключенные СССР, продолжают находиться в силе. По мнению Комитета Ассоциации международного права, этим достигается двойная цель в обеспечении юридической безопасности: Российская Федерация напомнила о том, что рассматривает себя в качестве государства-продолжателя, одновременно пояснив последствия такого континуитета.

Изучив вопрос о правопреемстве двусторонних договоров, Комитет установил, что практически все третьи государства  согласились с позицией России. Тем  не менее они посчитали, что некоторые договоры требуют изменений. Например, Франция сочла необходимым пересмотреть отдельно каждое из двусторонних соглашений и утвердить посредством обменных писем список соглашений, остающихся в силе.

Из третьих государств только Австрия, исходя из принципа "чистой доски", не согласилась рассматривать Россию как государство-продолжатель в отношении международных договоров.

С Прибалтийскими государствами ситуация обстоит совсем по-другому, поскольку  они считали себя государствами-продолжателями, но не Советского Союза. Их позицию Комитет иллюстрирует письмом от 26 февраля 1993г., адресованным Министерством иностранных дел Латвии Генеральному секретарю ООН, в котором объявляется, что она не связана договорами, заключенными СССР.

Третьи государства согласились с тем, что, как правило, обязательства СССР по двусторонним договорам не переходят к Прибалтийским государствам.

Правопреемство государств-преемников в отношении многосторонних и  двусторонних договоров, заключенных  СССР.

Государства-преемники в целом приняли все обязательства по многосторонним договорам, заключенным СССР. Однако, как отметил Комитет, они по-разному сформулировали свой юридический статус по отношению к ним. Одни переняли обязательства в качестве государств-преемников, а другие, составляющие меньшинство, снова подписали эти договоры, как новые государства. Этим они хотели символически подчеркнуть разрыв с государством-предшественником.

В отношении двусторонних договоров, как правило, был принят принцип, по которому они остаются в силе. Тем не менее в большинстве случаев соответствующие государства (государство-преемник и третьи государства) решили их пересмотреть во время новых переговоров.

Правопреемство в отношении  внешнего долга бывшего СССР.

Можно выделить четыре основных юридических документа, регулирующих это правопреемство: Меморандум от 28 октября 1991г., Договор от 4 декабря 1991г., Соглашение от 4 января 1992г. и два Заявления Парижского клуба от 2 апреля 1993г.

"Меморандум о взаимопонимании относительно долга иностранным кредиторам Союза ССР и его правопреемников", составленный 28 октября 1991г. в Москве рядом советских республик (дипломатический документ, в котором подробно излагается фактическая сторона международного вопроса, дается анализ тех или иных положений, приводится обоснование позиции государства). Этот документ свидетельствует о том, что проблема правопреемства долга возникла еще до распада СССР: в нем регулировалось, кто возьмет на себя ответственность относительно долга бывшего СССР. Меморандум предназначался прежде всего западным кредиторам и давал им возможность иметь дело с единственным партнером. Семь союзных республик, которые принимали участие в подготовке текста этого довольно короткого документа, заявили о солидарной ответственности за выплату внешнего долга СССР. Кроме того, в Меморандуме речь шла о том, что республики уполномочивают Внешэкономбанк на обслуживание долга и, гарантируя выплату долга, просят отсрочку платежей.

В отличие от Меморандума "Договор о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР" от 4 декабря 1991г. является внутрисоюзным документом.

Не следует рассматривать этот Договор в качестве многостороннего  соглашения, предусмотренного Меморандумом. Соглашение от 4 декабря было направлено не на определение процедуры погашения долга, а на урегулирование процесса разделения собственности и долга между государствами-преемниками.

В Договоре нет упоминаний о Меморандуме, чтобы и преемники, отказавшиеся подписывать Меморандум, подписали  этот Договор. И для того чтобы инициировать их на подписание, устанавливалась взаимозависимость процесса разделения собственности и процесса разделения долга: те из преемников, кто не принимает участия в процессе разделения долга, не будет участвовать и в процессе разделения собственности. В Договоре определялись одинаковые доли в разделении собственности и в долге для каждого из преемников.

В связи с этим солидарность не оговаривалась, а в ст. 3 (§ 3) закладывался принцип раздельной ответственности: "Каждая из Сторон несет раздельную в отношении других Сторон ответственность по выплате причитающейся ей доли долга".

Совместить между собой столь  разные документы, как Меморандум и  Договор, оказалось возможным на основании ст. 9 Договора. В соответствии с этой статьей Стороны должны были заключить некоторые дополнительные соглашения, и в частности соглашение об урегулировании отношений по погашению долга между Сторонами, солидарно ответственными за выплату долга, и другими Сторонам.

В качестве третьего документа рассмотрим Соглашение от 4 января 1992г. о переносе сроков погашения долга СССР и его преемников по отношению к официальным кредиторам. Договаривающимися Сторонами выступали Внешэкономбанк, действовавший от имени подписавших Меморандум, и представители ряда стран-кредиторов. Меморандум фигурировал в качестве приложения к этому Соглашению.

Четвертым документом являются Заявления представителей правительств стран-кредиторов и представителя Правительства Российской Федерации, опубликованные после совещания в Парижском клубе 1 и 2 апреля 1993г. В соответствии с этими Заявлениями нулевой вариант удовлетворял и Россию, и страны-кредиторы.

Правопреемство государств в связи  с распадом СССР в основном проходило  в соответствии с положениями  Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 года и Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 года, тем самым подчеркнув их обычно-правовые начала.