Понятие, предмет и виды административного права

     3. Эти отношения обусловлены исполнительно-распорядительной  деятельностью субъектов государственного управления. Исполнительной эта деятельность является потому, что направлена на исполнение, претворение в жизнь законов и других нормативных актов. Распорядительной эта деятельность является, поскольку в процессе управления его субъекты обладают государственно-властными распорядительными полномочиями, правом действовать от имени государства, принимать обязательные к исполнению акты, применять меры государственного принуждения, т.е. осуществлять распорядительные полномочия.

     Управленческие  отношения, регулируемые административным правом, многообразны. В административно-правовой литературе эти отношения группируются по различным основаниям.

     В зависимости от субъектов управленческих отношений можно выделить следующие  их виды:

     а) между вышестоящими и нижестоящими субъектами государственного управления, т.е. определяемые подчиненностью одних звеньев аппарата управления другим;

     б) между различными субъектами государственного управления, не связанными отношениями  подчиненности (например, между двумя  министерствами Российской Федерации);

     в) между субъектами государственного управления и подведомственными, а  также и не подведомственными  им предприятиями, учреждениями и организациями;

     г) между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления;

     д) между субъектами государственного управления и общественными объединениями;

     е) между субъектами государственного управления и гражданами.

     Указанные отношения органически связаны  с осуществлением целей государственного управления, а потому в них непременно участвует субъект государственного управления (прежде всего орган исполнительной власти). Отношения подобного рода наиболее типичны для сферы административно-правового регулирования, поскольку они связаны с деятельностью соответствующих органов исполнительной власти.

     В зависимости от содержания управленческих отношений можно выделить отношения:

     а) связанные с осуществлением вышестоящими субъектами государственного управления руководства деятельностью нижестоящих  органов, а также подведомственных предприятий, учреждений и организаций;

     б) связанные с осуществлением субъектами государственного управления (должностными лицами) функций непосредственного  оперативного управления;

     в) связанные с осуществлением органами государственного управления государственного регулирования (например, в отношениях с общественными объединениями);

     г) связанные с осуществлением органами государственного управления (должностными лицами) деятельности по удовлетворению запросов и нужд граждан, охране их прав в сфере государственного управления.

     Применительно к направлениям административной деятельности выделяются следующие группы управленческих отношений, связанные с осуществлением:

     а) подготовки и принятия управленческих решений различного рода, прежде всего  правовых актов управления;

     б) повседневной деятельности исполнительно-распорядительного  характера, т.е. с исполнением принятых решений, а также законов и  подзаконных актов;

     в) контроля и надзора за исполнением  решений (актов), за оперативной деятельностью  подчиненных или подконтрольных объектов;

     г) юрисдикционной деятельности органов  государственного управления.

     По  объему административной деятельности можно выделить управленческие отношения  в сфере:

     а) общего управления (руководство комплексом отраслей государственного управления);

     б) специального управления (руководство  по отдельным вопросам межотраслевого характера);

     в) отраслевого управления (руководство  отдельной отраслью государственного управления).

     По  областям административной деятельности выделяются управленческие отношения в:

     а) экономике;

     б) социально-культурном строительстве;

     в) административно-политической деятельности.

     В современных условиях управленческие отношения в административно-правовом аспекте могут быть классифицированы также с учетом государственного устройства России. Основой в данном случае служат ведущие позиции, закрепленные Конституцией Российской Федерации (ст. 5, 71-72). По этому критерию можно выделить управленческие отношения:

     а) между органами федеральной исполнительной власти и исполнительными органами субъектов Федерации, т.е. республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения. Это, например, отношения между Правительством Российской Федерации, правительствами республик, администрацией краев и областей и т.п.;

     б) между органами исполнительной власти одноуровневых субъектов Федерации (например, между правительствами  двух республик, администрациями двух областей и т.п.);

     в) между органами исполнительной власти разноуровневых субъектов Федерации (например, между администрациями  края и автономного округа).

     Также следует выделить управленческие отношения, которые возможны между различными звеньями системы исполнительной власти, с одной стороны, и исполнительными органами (администрацией) системы местного самоуправления - с другой. В соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Тем не менее эти органы не могут быть исключены из числа возможных участников управленческих отношений, регулируемых административным правом. Исполнительные органы городов, поселков и т.п. действуют не изолированно от администрации республик, краев и областей, в состав которых они входят. Подобного рода управленческие отношения регламентируются нормами административного права.

     Итак, общественные отношения, составляющие предмет административного права, можно классифицировать по следующим группам. Прежде всего отношения, составляющие предмет административного права, классифицируются в зависимости от направленности этих отношений на две группы:

     а) внешние - отношения, связанные с  непосредственным осуществлением субъектами государственного управления управленческой деятельности, т.е. своих задач, функций и полномочий во вне;

     б) внутренние или внутриорганизационные - управленческие от ношения внутри субъектов государственного управления, а также в аппаратах законодательных  и судебных, а также иных государственных органов, связанные с организацией их деятельности, а также с прохождением в них государственной службы;

     в) отношения, связанные с осуществлением административного судопроизводства;

     г) отношения между органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления.

     Из  всего изложенного можно сделать  вывод, что условиями отнесения  общественных отношений к управленческим, т.е. составляющим предмет административного  права, являются, во-первых, наличие  в них, как правило, соответствующего субъекта государственного управления или его представителя, во-вторых, связь с осуществлением исполнительной власти¹. 
 
 
 

     2. Понятие административного права как отрасли права

 

     Характеристика  предмета и метода административного  права позволяет определить понятие административного права как отрасли российского права.

     При этом следует отметить, что в литературе по административному праву имеется  множество определений административного  права. Авторы этих определений исходили из собственного понимания предмета и метода административного права и, следовательно, собственного понимания и определения предмета административного права.

     Так, Б.М. Лазарев определял административное право как отрасль права, нормы  которого регулируют общественные отношения в сфере государственного управления, т.е. те общественные отношения, которые возникают в ходе организации и осуществления органами Советского государства исполнительной и распорядительной деятельности².

     Ю.М. Козлов определял административное право как отрасль российской правовой системы, представляющую собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти (в более широком понимании - в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности)³.

     Ю.А. Тихомиров отмечает, что административное право есть базовая отрасль в  системе права с мощным императивно-регулирующим потенциалом, обеспечивающим функционирование исполнительной власти и соблюдение публичных интересов юридическими и физическими лицами, охрану и реализацию прав граждан. Он определяет административное право как отрасль российского права, т.е. систему правовых норм, издаваемых органами исполнительной власти и другими органами для организации и функционирования государственного управления, регулирования функционально-юридических режимов, обеспечения юрисдикционно-охранительной деятельности и участия граждан в управлении государственными делами. Административное законодательство представляет собой систему взаимосвязанных законодательных актов, регулирующих данную сферу. А наука административного права является теорией и методологией изучения, анализа и разработки концепций и рекомендаций по вопросам регулирования административно-правовой сферы⁴.

     Таким образом, ключевым понятием в определении  административного права является то, что административное право фактически выступает в качестве юридической  формы реализации задач и функций  государственного управления.

     Вместе  с тем при формулировании понятия административного права необходимо также учитывать и то, что к его предмету относятся внутриорганизационные отношения в органах исполнительной власти, а также в аппаратах законодательных и судебных органов, отношения связанные с государственной службой, а также отношения, которые возникают в сфере административного судопроизводства и связаны с реализацией судами (судьями) и другими участниками этого судопроизводства своих функций и полномочий.

     Таким образом, административное право можно определить как отрасль права, регулирующую общественные отношения в сфере осуществления исполнительной власти (государственного управления), а также внутриорганизационные отношения в аппаратах государственных органов, отношения, связанные с государственной службой и осуществлением административной юрисдикции.

     Административное  право тесно связано с другими  отраслями права, так как, несмотря на специфические особенности каждой из них, все они призваны осуществлять регулирование общественных отношений  с помощью правовых средств.

     Конституционное право закрепляет принципы организации  государственных органов, определяет место органов государственной  власти в механизме государства, основы их взаимоотношений, наиболее общие  вопросы компетенции органов  государственной власти, основные права и обязанности граждан, которые практически реализуются в сфере деятельности государственных органов. Конституционным правом регулируются и общественные отношения, складывающиеся в процессе деятельности органов исполнительной власти. Все это свидетельствует о том, что ряд вопросов практики государственного управления охватывается одновременно конституционным и административным правом. При этом нормы конституционного права закрепляют общие, единые для всех государственных органов демократические принципы их организации и деятельности и соответственно регулируют отношения в этой сфере.

     Нормы административного права детализируют указанные принципы применительно  к многообразной системе органов  исполнительной власти, регулируют на их основе практическую управленческую деятельность этих органов. Таким образом, административное право свои исходные начала берет у конституционного права.