Понятие «администравтивно-правовых норм» и их сущность

    Налицо, следовательно, правоохранительный аспект административно-юрисдикционных норм.

    Но  управленческая деятельность не сводится только к юрисдикционной. Существенна  значимость, например, подготовки и  принятия управленческих решений, регистрационных, разрешительных и иных функций, широко используемых в процессе государственно-управленческой деятельности. Это также процессуальные действия. В силу этого административно-процессуальные нормы, регламентирующие многие позитивные стороны повседневной деятельности по управлению, прежде всего, практической работы аппарата управления, можно выделить в особую группу —административно-процедурные нормы.

    Иногда  выделяют регламентарные (регулятивные) и правоохранительные административно-правовые нормы. При этом забывается, что регламентация  или регулирование — общее  свойство любых правовых норм, в том числе и направленных на правоохрану.

    Важное  значение имеет классификация административно-правовых норм в зависимости от их конкретного юридического содержания. В ее основе тот или иной вариант метода административно-правового регулирования управленческих общественных отношений. С этих позиций выделяются следующие виды административно-правовых норм:

    а) обязывающие, т.е. предписывающие в предусмотренных данной нормой условиях совершать определенные действия. Содержащиеся в такого рода нормах веления могут быть выражены как обязательное предписание. Например, при приеме на работу в государственное учреждение администрация обязана издать приказ; при получении жалобы гражданина орган управления (должностное лицо) обязан рассмотреть ее в течение тридцати дней; возникающее общественное или коммерческое объединение обязано пройти регистрацию в органах юстиции; при проникновении в жилище против воли проживающих в нем граждан милиция обязана в течение 24 часов уведомить об этом прокурора и т.п.

    В настоящее время управленческая практика исходит из необходимости резкого сокращения прямых предписаний. Обойтись же без них реальный механизм государственного управления объективно не может. Нельзя забывать и о том, что само правовое регулирование в своем ведущем проявлении сводится именно к правовым предписаниям, характер которых может быть различным.

    В частности это выражается в том, что многие обязывающие (или предписывающие) административно-правовые нормы формулируются  не в виде прямых обязательных предписаний, а лишь как определение общих или специальных обязанностей участников регулируемых управленческих отношений.

    б) запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых данной нормой. Запреты могут носить общий либо специальный характер. Например, общим является запрещение действий (бездействий), подпадающих под признаки административного правонарушения. Милиции запрещено применение специальных средств и огнестрельного оружия в отношении женщин (с явными признаками беременности), лиц с явными признаками инвалидности и малолетних (несовершеннолетних) и т.п.

    в) уполномочивающие (управомочивающие) или дозволительные (диспозитивные) нормы. Объединяет эти разнообразные по наименованию нормы то, что в них выражается предусматриваемая административно-правовой нормой возможность адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению. Главное состоит в том, что отсутствуют прямые предписания, равно как и запреты. Но норма создает определенный правовой режим, в рамках которого участники регулируемых управленческих отношений действуют не произвольно, а подчиняясь указанному режиму. Отсутствие предписаний и запретов свидетельствует о наличии иного «рычага» юридического воздействия, а именно — разрешения. Фактически дозволение суть разрешение данной нормой в данных условиях совершать либо не совершать данные действия; дозволительные нормы, соответственно, могут характеризоваться как разрешительные.

    Административно-правовые нормы дозволительного характера получают все более широкое распространение в практике реализации задач и функций исполнительной власти. В связи с этим нужно учитывать довольно частые ссылки на действие якобы всеобъемлющего принципа: можно делать все, что не запрещено. Однако нельзя подобный принцип истолковывать буквально, ибо иначе будут действовать одни лишь запреты. С другой стороны, опасно и то, что, поскольку установление безграничных запретов не только вредно, но и практически невозможно, создаются условия для произвольного толкования указанного принципа, перерастающего во вседозволенность. Именно поэтому он неприменим к действиям, совершаемым исполнительными органами (должностными лицами). Фактически же многое в сфере государственного управления предписывается (запрет — вариант предписания) либо разрешается.

    Конкретное  юридическое содержание уполномочивающих (дозволительных) административно-правовых норм зависит от особенностей их адресата.

    Так, гражданину предоставляется возможность  самостоятельно решать вопросы, связанные  с практической реализацией его субъективных прав в сфере государственного управления (например, право на обжалование неправомерных действий должностного лица и п.).

    Если  адресатом административно-правовых норм являются исполнительные органы (должностные лица), ситуация, не изменяясь по существу, приобретает особую юридическую окраску. Указанные субъекты самостоятельно выбирают определенный вариант поведения из числа предлагаемых правовой нормой. Например, должностные лица, осуществляющие контрольно-надзорные функции, могут применять к нарушителю соответствующих правил поведения одну из предусмотренных мер административного воздействия. Так, в порядке осуществления государственного экологического контроля соответствующие должностные лица вправе: потребовать устранения выявленных недостатков; привлечь виновных к административной ответственности; принять решение об ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятия; предъявить иск в суд или в арбитражный суд; направить материалы о привлечении виновных к уголовной ответственности и т.п. Очевидно, что применяется не вся совокупность названных средств воздействия, а лишь те, которые по мнению полномочного должностного лица являются наиболее эффективными.⁸

    Вместе  с тем в подобных случаях нет  свободы усмотрения, которая характерна для поведения гражданина под  воздействием дозволительных норм. Исполнительный орган (должностное лицо) поставлен в более строгие рамки: на него возложены определенные обязанности, для реализации которых ему даны определенные полномочия (права); использование этих полномочий одновременно является его юридической обязанностью, уклониться от выполнения которой он не вправе. У него нет свободы в выборе варианта поведения, которая есть у гражданина. Но у него есть то, что обычно квалифицируется как административное усмотрение. Под ним понимается проявление инициативы уполномоченным работником исполнительного аппарата при выборе средств реализации своей компетенции в пределах условий, предусмотренных административно-правовой нормой;

    в) стимулирующие (поощрительные) нормы обеспечивают с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия должное поведение участников регулируемых управленческих общественных отношений. Удельный вес подобного рода административно-правовых норм имеет тенденцию к возрастанию. Обычно их связывают с использованием в процессе реализации исполнительной власти так называемых экономических рычагов (методов) управления. Например, чаще всего в таком аспекте говорится об установлении налоговых и иных льгот, освобождении от налогообложения, применении льготного кредитования и т.п.;

    г) рекомендательные нормы. Природа их отличается своеобразием, ибо рекомендации, как правило, не имеют юридически-обязательного характера. Поэтому они чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосударственных формирований.

    Административно-правовые нормы классифицируются и по иным критериям. Так, по адресату могут быть выделены нормы, регламентирующие:

    а) организацию и деятельность механизма  исполнительной власти, т.е. различных  звеньев аппарата государственного управления;

    б) административно-правовой статус государственных  служащих — работников управленческого  аппарата;

    в) ключевые вопросы организации и деятельности государственных предприятий и учреждений;

    г) административно-правовой статус общественных объединений;

    д) отдельные стороны функционирования различного рода коммерческих структур, включая частные;

    е) административно-правовой статус граждан.⁹

    С учетом федеративного устройства России административно-правовые нормы по своему масштабу подразделяются на общефедральные, а также устанавливаемые субъектами федерации (республиканские, территориальные или региональные и т.п.). По объему регулирования административно-правовые нормы могут быть общими, межотраслевыми, отраслевыми и местными. Наконец, административно-правовые нормы могут иметь либо внутрисистемный (их юридическая сила распространяется на нижестоящие звенья механизма исполнительной власти), либо общеобязательный характер. В последнем случае их действие охватывает все виды участников регулируемых управленческих отношений. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    Глава 3. Действие норм административного  права

    Действие  норм административного права в  пространстве, во времени и по кругу лиц – это проблема, связанная с тем аспектом, который направлен на реализацию этой нормы. Исполнение административно-правовых норм есть точное следование участников регулируемых отношений тем юридическим предписаниям, запретам или дозволениям, которые в них содержатся.

    Административно-правовые нормы имеют определенные пространственные и временные границы.

    По  времени – административно-правовые нормы, как правило, не ограничены определенными  сроками действия. Это значит, что  они действуют до их официального изменения либо их отмены (бессрочные). В ряде случаев возможно установление их сроков действия (срочные). Например, установление моратория на роспуск Государственной Думы, когда на определенный срок устанавливается режим чрезвычайного положения.

    Законную  силу  административно-правовые нормы  приобретают с момента подписания содержащих их нормативно-правовых актов (например, указов Президента РФ или  постановлений Правительства РФ), либо в тот срок, который предусмотрен для вступления соответствующих норм в силу (как правило, это 10 дней после опубликования нормативного акта). Сроком вступления их в силу может служить также момент доведения административных норм до исполнителей.

    Принципиальное  значение для действия административно-правовых норм как в пространстве, так и во времени имеет следующее положение Конституции РФ 1993 года: любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы обязанности человека и гражданина, не могут применяться (т.е. действовать), если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

    Действие  административно-правовых норм в пространстве предполагает территорию, на которую  распространяется их юридическая сила. Административно-правовые нормы действуют  на территории РФ и за ее пределами (на морских и воздушных судах, территории посольств и других представительств). Различают общероссийские, действующие в пределах субъектов Российской Федерации, местные правовые акты, межтерриториальные (специальные) и распространяющие свое действие на определенную часть территориальной единицы. К этой позиции можно добавить, что в некоторых случаях административно-правовые нормы могут действовать в межтерриториальном масштабе (например, отраслевые нормы транспортных министерств).  Это имеет место, когда речь идет о выходе их за государственные границы РФ (например, Положение о Посольстве Российской Федерации и статусе граждан, находящихся в зарубежных странах). Иногда административно-правовые нормы действуют на территории нескольких государств в соответствии с двусторонними и многосторонними соглашениями.

    В пределах РФ административно-правовые нормы распространяются также на иностранных граждан.

    По  субъектам регулирования административно-правовые нормы регулируют поведение в  сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, физических и юридических лиц (независимо от форм собственности) и соответственно их должностных лиц, государственных служащих, негосударственных учреждений.