Парламентський контроль за діяльністю публічної адміністрації

 

Парламентський контроль за функціонуванням 

виконавчої влади в  Україні

У механізмі  стримувань і противаг невід´ємну складову становить система державного контролю, складовою якої є парламентський контроль. Одним із найважливіших завдань українського парламенту є забезпечення реального й ефективного контролю за діяльністю виконавчої влади. Проблема налагодження дійового парламентського контролю за діяльністю виконавчої влади вимагає особливої уваги. Як зазначає В. Сіренко, «без дієвого парламентського контролю правової держави ми не збудуємо» [1].

Необхідність  забезпечення дійового парламентського контролю у зазначеному напрямі зумовлюється тим, що Верховна Рада України (ВР України), як єдиний орган законодавчої влади, «реалізує себе», передусім, через виконавчу владу [2]. Відповідно до ст. 116 Конституції України Кабінет Міністрів України (КМ України), який спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади, здійснює повноваження щодо забезпечення виконання Конституції та законів України. Отже, саме на систему органів виконавчої влади покладено конституційні повноваження щодо забезпечення реалізації законів та інших рішень, що приймаються парламентом. У цьому полягає їх функціональне призначення.

Науковому дослідженню питань діяльності ВР України, її місця в державному механізмі України, реалізації окремих парламентських функцій та повноважень, деяких інших проблем присвятили свої праці вітчизняні та зарубіжні вчені: Ю. Бисага, А. Георгіца, А. Колодій, А. Мішин, О. Мурашин, В. Погорілко, В. Сіренко, Є. Тихонова, В. Шаповал, Ю. Шемшученко та ін. Водночас більш глибокого дослідження потребують проблеми забезпечення ефективної реалізації контрольної функції ВР України щодо діяльності підконтрольних їй владних органів, насамперед — органів виконавчої влади, як таких, на які безпосередньо покладається конституційний обов´язок щодо забезпечення реалізації законів та інших, прийнятих ВР України, правових актів. З огляду на це, метою пропонованої статті є дослідження деяких теоретичних та практичних питань здійснення парламентського контролю за діяльністю уряду України та інших органів виконавчої влади.

Особливість виконавчої влади полягає у тому, що її діяльність насамперед спрямована на оперативне управління суспільними процесами, що зумовлює наділення її відповідними виконавчо-розпорядчими повноваженнями. Однак названа гілка влади може бути органічним елементом державного механізму, що ефективно здійснює управлінські функції, лише за умов її діяльності на основі й у межах закону. Саме тому ст. 113 Конституції України встановлено, що виконавча влада здійснює свої функції на основі, у межах та на виконання законів України.

Слід  зауважити, що у безпосередньому віданні виконавчої влади знаходяться значні людські, економічні, фінансові, інформаційні ресурси, а також реальні важелі управління державними інститутами, у тому числі силовими структурами. Зважаючи на це, виконавча влада об´єктивно має можливість піднестися над іншими гілками влади, утвердитися як авторитарна влада, особливо в умовах, коли не розроблені й не застосовуються відповідні гарантії стосовно забезпечення законності у діяльності цієї гілки влади. У таких умовах стає нереальним функціонування органів виконавчої влади саме як важливого і невід´ємного елемента державного механізму який покликаний забезпечувати ефективне й раціональне управління у різних сферах життєдіяльності країни.

Найважливішим засобом, що запобігає небажаному розвитку виконавчої влади в авторитарному напрямі, є стримування й урівноваження її сильними і незалежними законодавчою та судовою гілками влади. Це досягається: по-перше, через чітке розмежування повноважень між всіма гілками державної влади; по-друге, через забезпечення дійового контролю, що є однією з найбільш вагомих гарантій забезпечення законності у діяльності виконавчої влади, особлива роль у чому належить парламенту як законодавчому органу.

Відомий російський науковець А. Мішин, аналізуючи питання парламентського контролю, зазначав, що контроль за діяльністю уряду є одним з найважливіших повноважень парламенту. Лише для демократичного режиму властивим є парламентський контроль за діяльністю уряду [3].

Статтею 113 Конституції України встановлено, що КМ України є підконтрольним і підзвітним ВР України у межах, передбачених у статтях 85, 87 Конституції України. Метою здійснюваного парламентом України контролю щодо функціонування виконавчої влади, насамперед найвищого органу в її системі — уряду України, є забезпечення відповідності їх діяльності завданням, приписам, які визначені в законах України, прийнятих єдиним органом законодавчої влади. Функція парламентського контролю реалізується ВР України у межах, визначених Конституцією України та законом (п. 33 ст. 85) [4]. На основі Конституції України питання щодо здійснення парламентського контролю регулюються нормами поточного конституційного законодавства, зокрема, Законом України «Про комітети Верховної Ради України» [5], Законом України «Про статус народного депутата України» [6], Регламентом Верховної Ради України — розділ VI [7].

Згідно  з Конституцією України стосовно діяльності виконавчої влади ВР України здійснює, зокрема, контроль за: виконанням Державного бюджету України, діяльністю КМ України, використанням іноземних позик, надходженням коштів до Державного бюджету та їх використанням тощо (пункти 4, 13, 14 статей 85, 87, 98, 113, 115). Таким чином, парламент України має значний обсяг визначених Конституцією України контрольних повноважень щодо функціонування органів виконавчої влади.

Завдання ВР України щодо здійснення контролю за діяльністю виконавчої влади, аналіз змісту статей 85, 87, 98, 113, 115 та ін. Конституції, де встановлені контрольні повноваження ВР України у розглядуваному напрямі, ст. 92, у якій визначені питання, що регулюються виключно законами України, а також ст. 116 Конституції, де визначені конституційні основи повноважень КМ України, дають можливість виокремити, в межах контролю за функціонуванням виконавчої влади, як напряму контрольної діяльності парламенту України, основні складові такої його діяльності. До них слід віднести, зокрема, контроль щодо:

• забезпечення державного суверенітету та економічної самостійності України;

• здійснення урядом внутрішньої та зовнішньої політики держави;

• виконання  Конституції та законів України;

• забезпечення конституційних прав і свобод людини і громадянина;

• проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики;

• проведення політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту громадян України;

• забезпечення проведення політики у сферах освіти, науки і культури;

• забезпечення проведення політики у сферах охорони природи, екологічної безпеки та природокористування;

• розробки та здійснення урядом загальнодержавних  програм економічного, науково-технічного, соціального та культурного розвитку України;

• здійснення заходів щодо забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності;

• відповідності  законам діяльності уряду стосовно здійснення управління об´єктами державної  власності;

• виконання Державного бюджету України;

• здійснення урядом заходів щодо забезпечення обороноздатності та національної безпеки України;

• здійснення урядом заходів щодо забезпечення громадського порядку в країні та боротьби із злочинністю;

• здійснення зовнішньоекономічної діяльності України та митної справи;

• відповідності  законам діяльності уряду стосовно організації, забезпечення і координації діяльності міністерств та інших органів виконавчої влади.

Контроль  ВР України за діяльністю міністерств, державних комітетів, державних управлінь, департаментів, Ради Міністрів АР Крим, місцевих державних адміністрацій тощо зумовлений належністю зазначених органі» до системи виконавчої влади, яка згідно із закріпленим у Конституції України принципом поділу влади е підконтрольною і підзвітною законодавчій владі, уособленій в українському парламенті.

ВР України здійснює контроль діяльністю уряду України, інших органів виконавчої влади  через заслуховування звітів КМ України  про йо роботу, звітів міністрів  щодо ситуації!

підвідомчих їм сферах, у процесі проведення парламентських слухань та днів уряду в парламенті, через діяльність відповідних парламентських комітетів, тимчасових спеціальних та тимчасових слідчих комісій, шляхом подання депутатських запитів та звернень до уряду, окремих міністрів з питань їхньої діяльності тощо. Реалізація українським парламентом встановлених у законодавстві контрольних повноважень спрямована на здійснення дійового парламентського контролю щодо функціонування уряду України, інших органів виконавчої влади у всіх сферах їхньої діяльності.

Дослідження питань парламентської контрольної діяльності за функціонуванням виконавчої влади зумовлює потребу розглянути питання щодо відповідальності уряду за виконання програми своєї діяльності. Аналіз норм Конституції України показує, що у ній не передбачено права ВР України заслуховувати звіт про виконання КМ України програми його діяльності, а отже — на конституційному рівні не встановлене право парламенту здійснювати контроль за виконанням урядом зазначеної програми. Вбачається, що оскільки Конституцією України передбачений обов´язок уряду подавати програму своєї діяльності, яка має бути схвалена парламентом, він повинен керуватися цією програмою протягом усього періоду своєї роботи. Оскільки саме у ній уряд викладає своє бачення підходів до вирішення існуючих у державі та суспільстві проблем, підвищення рівня економічного і соціального життя в країні. Звітуючи про свою роботу, КМ України має довести, що його дії узгоджуються із програмою його діяльності. В іншому випадку діяльність уряду не може розглядатися парламентом як така, що відповідає поданій на початку його роботи програмі його діяльності.

Таким чином, викладене дає підстави для  висновку, що з метою забезпечення найбільш дійового контролю з боку ВР України за діяльністю уряду України доцільно внести доповнення до Конституції України, яким передбачити право парламенту здійснювати контроль за виконанням КМ України програми його діяльності та відповідальність уряду за її виконання.

Слід  зауважити, що Конституція України  не містить положень про право уряду внести на розгляд ВР України питання про довіру. У контексті розглядуваного питання необхідно зазначити, що схвалення парламентом програми діяльності уряду України немає підстав розглядати як певну процедуру отримання довіри від парламенту в загальноприйнятому розумінні цього терміна в теорії парламентаризму. Про довіру з боку парламенту до уряду в цьому випадку не може йтися вже з огляду на те, що несхвалення програми діяльності КМ України не має наслідком автоматичну (без розгляду питання про відповідальність уряду) його відставку. Оскільки обговорення програми діяльності уряду відбувається безпосередньо після призначення ВР України за поданням Президента, Прем´єр-міністра України, нелогічним і таким, що не має правових підстав, є внесення питання про відповідальність уряду України при обговоренні програми його діяльності. Швидше за все схвалення парламентом програми діяльності уряду України слід визначати як гарантію того, що протягом року після її схвалення парламент не буде розглядати питання про відповідальність уряду.

У забезпеченні ефективного парламентського контролю за діяльністю КМ України важливе значення мають повноваження ВР України щодо заслуховування, розгляду й обговорення звітів уряду про його діяльність. Згідно із статтями 85, 97 Конституції КМ України зобов´язаний подавати до ВР України звіт про виконання Державного бюджету України, який має бути оприлюднений. Уряд має регулярно звітувати на сесіях ВР України про свою роботу, про стан справ у конкретних, підвідомчих йому галузях і сферах. Хоча Конституцією прямо не передбачено повноважень парламенту щодо його права в будь-який час прийняти рішення про позачерговий звіт уряду, однак це безпосередньо випливає з конституційних норм, які встановлюють повноваження парламенту щодо розгляду питання про відповідальність уряду. ВР України згідно з Конституцією може розглянути питання про відповідальність уряду України та прийняти резолюцію недовіри щодо нього більшістю від її конституційного складу (ст. 87 Конституції). Це має наслідком відставку КМ України (ст. 115 Конституції). Зазначений конституційний припис є важливою конституційною гарантією забезпечення законності у діяльності уряду України, що реалізується саме через здійснення функції парламентського контролю.

Важлива роль у реалізації контрольної функції ВР України належить парламентським комітетам, діяльність яких у здійсненні контрольних повноважень щодо КМ України, інших органів виконавчої влади регулюється Конституцією України (статті 85, 89), Законом «Про комітети Верховної Ради України», Регламентом Верховної Ради України, іншими нормативно-правовими актами.

Відповідно  до Закону «Про комітети Верховної Ради України» функціями комітетів у сфері здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади є:

• участь за дорученням ВР України у проведенні «Дня Уряду України»;

• контроль за виконанням Державного бюджету України в частиш, що віднесена до предметів їх відання, для забезпечення доцільності, економності та ефективності використання державних коштів у порядку, встановленому законом;

• організація  та підготовка за дорученням ВР України парламентських слухань;

• взаємодія  з Рахунковою палатою (ст. 14 Закону).

 

Комітети  мають право ухвалювати висновки і рекомендації з питань:

• Програми діяльності КМ України, звітів про виконання загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля;

• відповідальності КМ України та прийняття резолюції  недовіри КМ України;

• затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням (ст. 25 Закону). Закон досить детально регламентує питання реалізації комітетами контрольних повноважень у зазначеній сфері [5] (статті 26, 27, 31 та ін.). Таким чином, реалізація комітетами контрольних повноважень щодо діяльності органів виконавчої влади є важливим засобом забезпечення постійного, систематичного контролю парламенту, що спрямована на забезпечення додержання законності у їх функціонуванні.