Особенности юридической ответственности государственных служащих РФ

    Принципом гражданской службы определена защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность, что означает: гражданский служащий выполняет исключительно правомерные поручения своих руководителей (непосредственных и вышестоящих). Одновременно для обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, как правило, федеральными законами устанавливаются соответствующие гарантии, в частности от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей.

    Из  девяти принципов государственной  гражданской службы к числу конституционных относятся первый и третий, а к числу организационных - остальные. Отличием от предшествующих принципов организации государственной службы является исключение принципа внепартийности государственной службы. Это значит, что государственный гражданский служащий сможет заниматься партийной деятельностью, но неизвестно на каких основаниях и какими способами будет реализовываться данное право.

1.2. Государственная  гражданская служба  как субъект права 

      Государственный служащий является субъектом многих правоотношений, но значительную группу правоотношений, в которых участвует государственный гражданский служащий, составляют административно-правовые отношения. В этой связи, как представляется, необходимо исследовать категорию "государственного гражданского служащего" как субъекта административного права. Вопрос о субъектах отрасли права относится к числу наиболее важных и сложных в юридической науке. Его правильное решение влияет на предмет и метод правового регулирования, четкое определение адресатов правовых норм, объема их прав и обязанностей, пределов действия правовых норм отрасли и ее принципов. Научные исследования, посвященные субъектам административного права, способствуют выработке рекомендаций для законодательной и правоприменительной деятельности, они также необходимы для организации научной работы ученых-административистов¹.

      Под субъектом права понимается участник общественных отношений, которого юридическая  норма наделяет правами и обязанностями. Это понятие включает в себя два  критерия: социальный - участие в качестве обособленного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю, персонифицированного субъекта; юридический - признание правовыми нормами способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях².

      В общей теории права до недавнего  времени было распространено мнение о том, что все субъекты права  делятся на две группы - граждане и организации³. Критерий их деления представляется вполне обоснованным, но названия обеих групп неудачны, так как они неточно отражают круг субъектов правоотношений не учитывают их многообразия. Субъектами административного права следует признать участников общественных отношений, которых нормы административного права наделили правами и обязанностями, способность вступать в административно-правовые отношения. Правоотношения - основной канал реализации правовых норм, поэтому носитель прав и обязанностей, как правило, становится субъектом правоотношений, и круг тех и других совпадает.

      Говоря  о государственном гражданском  служащем, необходимо отметить, что он является субъектом права и реальным участником различных правоотношений. Правоотношения, в которых участвуют государственные гражданские служащие, разнообразны, но, как показывает практика государственного управления, наиболее часто госслужащие участвуют в административных правоотношениях. Перед рассмотрением содержания административно-правового статуса государственного гражданского служащего необходимо определить, кто является госслужащим. В XVII в. Т. Гоббс отметил, что государственным служителем является тот, кому суверен (будь то монарх или собрание) поручает известный круг дел с полномочиями представлять в нем лицо государства⁴.

      В советский период термин "служащие" употреблялся наравне с термином "рабочие" в значении "гражданин, работающий по найму в различных учреждениях, в сфере обслуживания, но не на производстве"⁵. Это диктовалось существовавшей системой работы с кадрами партийного и государственного аппарата, входившими в номенклатуру должностей, назначение на которые осуществлялось высшей инстанцией в персональном порядке.

      Исходя  из анализа законодательства о государственной гражданской службе можно выделить три основных признака, характеризующих понятие государственного гражданского служащего:

      1. Государственный гражданский служащий - это гражданин Российской Федерации.  Иностранные граждане или лица  без гражданства не могут быть  государственными служащими в  Российской Федерации.

      2. Государственный гражданский служащий - это гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы.

      3. Гражданин приобретает статус государственного гражданского служащего в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом

      4. Гражданский служащий исполняет свои обязанности профессионально и на возмездной основе, за счет средств государственного бюджета.

      Следует отметить, что в административно-правовой науке вопросу регламентации  административно-правового статуса  государственного гражданского служащего, классификации его прав и обязанностей в современный период уделено недостаточное внимание. Между тем большая по масштабам и интенсивности работа по совершенствованию российского законодательства, в том числе по кодификации административного права, настоятельно требует разрешения проблем классификации прав, обязанностей и гарантий государственного гражданского служащего в Российской Федерации. Как отмечает В.А. Козбаненко, "общий правовой статус государственных и муниципальных служащих устанавливается на основе Конституции России федеральным законодательством. По своей сути правовой статус государственных и муниципальных служащих - это определенная нормами права совокупность прав, обязанностей, социально-правовых гарантий, правовых ограничений, ответственности, выражающая установленные и обеспеченные государством меры должного и возможного поведения лиц, исполняющих должностные обязанности в области государственно - либо муниципально-служебных отношений"⁶.

      Как говорит Е.В. Охотский, "исходным пунктом характеристики правового статуса государственного служащего Российской Федерации является статус гражданина Российской Федерации, который органически включает в себя:

      - конституционный статус российского  гражданина;

      - статус работника в соответствии  с нормами Трудового кодекса РФ;

      - административно-правовой статус  в соответствии с закона о государственной службе"⁷.

      Административно-правовой статус выражает наиболее важные и существенные связи государственного гражданского служащего с органами государственного управления. Вследствие этого административно-правовой статус государственного гражданского служащего, с одной стороны, составляет базу для становления и реализации иных прав и обязанностей, конкретизируясь и развиваясь в них, а с другой - непосредственно входит в любой из правовых статусов в качестве его важнейший составной части.

      Как отмечает Л.А. Сергиенко, "существенной проблемой является содержание правового статуса служащих государственного аппарата и оформление должностного статуса служащих как исходное условие организации работы аппарата"⁸.

      Н.В. Новоселова отмечает, что "правовой статус государственного служащего - это совокупность закрепленных нормами права обязанностей, ограничений и прав, которыми он обладает в связи с осуществлением служебной деятельности по занимаемой государственной должности. Правовой статус государственного служащего отражает специфику отношений: во-первых, между государственным служащим и государственным органом ("внутриорганизационные отношения") и, во-вторых, между государственным служащим и другими субъектами (гражданами, государственными и негосударственными организациями) в связи с осуществлением им своих должностных полномочий ("внешние государственно-служебные отношения")"⁹.

      Исходя  из этого, административно-правовой статус государственного гражданского служащего  в самом общем виде можно определить как систему предоставленных гражданским служащим прав и возложения на них обязанностей, а также систему поощрений, запретов, ограничений и мер ответственности за неисполнение или ненадлежащие исполнение возложенных на служащего обязанностей, а также соблюдения запретов и ограничений, связанных с гражданской службой.

      Ученые-юристы рассматривают административно-правовой (и правовой статус в целом) личности как сложное явление, объединяющее не только права и обязанности, но и ряд других элементов: гражданство, принципы, правоспособность, гарантии, ответственность, законные интересы и т.д.¹⁰

      Причем, предлагая различные подходы  к количеству элементов, высказывают  точки зрения, нередко во многом противоположные друг другу. Не вступая  в общую дискуссию относительно предлагаемых элементов статуса, необходимо отметить одну общую закономерность, которая прослеживается почти у всех авторов, независимо от используемых ими подходов. Они заключаются в том, что основу, определяющий исходный элемент любого статуса, его главное содержание составляют права и обязанности. Система прав и обязанностей, как отмечает Г.В. Мальцев, - сердцевина, центр правовой сферы, и здесь лежит ключ к разрешению основных юридических проблем¹¹. Права и обязанности являются настолько бесспорными элементами правового статуса, что признаются в качестве таковых всеми исследователями. "Административно-правовой статус гражданина немыслим без единства прав и обязанностей", - справедливо отмечает А.П. Коренев¹².

      Содержание  административно-правового статуса  государственных гражданских служащих в структурном плане должно определяться основными правами, обязанностями и ответственностью. Это позволит четко выделить функциональную направленность и структуру административно-правового статуса государственного гражданского служащего и тем самым не допустить "размывания" границ этого понятия. Административно-правовой статус государственного гражданского служащего, обладая общими с юридическими статусами иных субъектов права чертами (теоретическая конструкция состава, общее назначение и др.), характеризуется рядом особенностей, которые придают ему качественную и количественную определенность. Выявление основных признаков административно-правового статуса государственного гражданского служащего позволяет объединить и систематизировать многочисленные, содержащиеся в различных правовых источниках нормативные положения в рамках одной правовой институции. Это, в свою очередь, предполагает закрепление наиболее важных из них в едином нормативном акте - законе, так как большинство прав и обязанностей государственного служащего связано с осуществлением им деятельности государственно-властного, исполнительно-распорядительного характера. Содержание административно-правового положения государственных служащих характеризуется их общегражданскими правами и обязанностями, обязанностями и правами по занимаемой государственной должности.

      Должность определят статус государственного гражданского служащего. В Законе о государственной гражданской службе должности подразделяются на следующие категории: руководители; помощники (советники); специалисты; обеспечивающие специалисты. В.М. Манохин считает, что должность - это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах (штаты, схема должностных окладов и т.д.) с соответствующей частью компетенции госоргана (организации), предоставляемой лицу - государственному служащему, в целях ее практического осуществления¹³.

      Д.Н. Бахрах обращает внимание на то, что должность есть юридическое описание социальной позиции лица, занимающего ее. Организационная структура аппарата управления не что иное, как структура формализованных "социальных позиций", юридически закрепленных ролей. Конкретные лица, реализующие должностные полномочия, могут меняться, а их роли - нет.

      Изменение же статуса должности чаще всего  не влечет за собой замены служащего¹⁴. А.П. Коренев под должностью понимал комплекс обязанностей и прав, а также ответственность, определяющие содержание деятельности служащего, его место и роль в системе государственных структур¹⁵.