Общетеоретические вопросы административного процессуального права

Общетеоретические вопросы административного процессуального  права

2. Отличие административного процесса от других

видов судопроизводства.

В соответствии с ч. 4 ст. 213 КоАП административное судопроизводство в Украине осуществляется районными, районными в городах, или горрайонными судами (судьями), а в случаях, предусмотренных этим Кодексом, окружным администативным и хозяйственным судами, апеляционными судами, высшими специализованными судами и Верховным Судом Украины.

Указанные суды осуществляют судопроизводство в соответствии с процессуальным законодательством разных процессуальных отраслей права.

В теории права  единым является мнения, что критериями отличия одной отрасли от другой выступают их предмет и методы правового регулирования.

Предмет административного судопроизводства выражается в его задачах.

Они носят субсидиарный характер, поскольку указывают на обстоятельства осуществления правосудия по административным делам, направленность на оптимизацию  практики правосудия путем определения  функций административного судебного процесса и объектов судебной защиты.

Задачи административной юстиции совпадают с общими задачами правосудия как одной из разновидностей государственной власти в системе разделения властей: рассмотрение и разрешение спора о праве, восстановление нарушенных субъективных прав граждан и организаций, укрепление законности в государстве. Непосредственной задачей административной юстиции является разрешение административно-правовых споров в сфере государственной власти и управления. Направленность административного судопроизводства определяет его сферу и объект судебной защиты в пределах этого судопроизводства, а также отделяет данное судопроизводство от других его форм.

Общественные отношения, возникающие при осуществлении административного судопроизводства, являются специфическими и состоят в защите прав, свобод и интересов физических лиц, прав и интересов юридических лиц в сфере публично-правовых отношений от нарушений со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц, других субъектов при осуществлении ими властных управленческих функций на основе законодательства, в том числе во исполнение делегированных полномочий. Общественные отношения в сфере осуществления правосудия по административным делам возникают с целью рассмотрения административных дел по иску заинтересованного лица и сцелью защиты прав, свобод и охраняемых правом интересов физических лиц и прав и интересов юридических лиц. Таким образом, предметом административного процессуального права в сфере осуществления административного судопроизводства являются правоотношения, складывающиеся в связи с реализацией заинтересованными лицами права на судебную защиту. Особенностью данных отношений является то, что они связаны с реализацией прав, свобод и интересов субъектов в сфере публично-правовых отношений и направлены на защиту от нарушений со стороны публичной власти при осуществлении ею властных управленческих функций.

Именно этим административное судопроизводство отличаеться от сдругих процессов. Например, гражданского и хозяйственного.

Публично-правовые отношения, как научная категория, появились не так давно, и, в частности, в связи с признанием существования более общей категории – публичное право. Характерным для публичного права является формирование и использование властных отношений, по которым нормы принимаются и реализуются по принципу «команда-выполнение». Субъект принятия обязательных решений не связан согласием стороны, которой они адресованы. Более того, публичное правоотношение возникает, как правило, против желания другой стороны. Во-вторых, субъекты публичного права жестко связаны законами, сфера их деятельности очерчена правовыми рамками. Субъекты публичного права имеют право действовать на свое усмотрение в установленных границах полномочий. Здесь действует принцип «можно только то, что разрешено», противоположный принципу частного права, и перечень полномочий является исчерпывающим. В-третьих, для правового регулирования в публичной сфере характерным является обязывание, т.е. наложение на субъектов публичного права обязанности действовать в определенном направлении для достижения той или иной цели. Это обязывание может быть как общенормативным, так и иметь значение конкретного предписания. В-четвертых, довольно часто императивный метод проявляется в запрете определенных действий. Нормы-запреты очерчивают сферу неправомерного поведения, предостерегая субъектов от нее.

Итак, публичное право – это такая правовая сфера, в основе которой лежат государственные интересы, т.е. само построение и деятельность государства как публичной власти, регламентация деятельности государственного аппарата, должностных лиц, государственной службы, уголовное преследование правонарушителей, уголовная и административная ответственность и т.п. – институты, построенные в вертикальной плоскости, на началах власти и подчинения, на принципах субординации. Вот почему для публичного права характерным является специфический юридический порядок, порядок «власти-подчинения», в соответствии с которым лица, имеющие власть, вправе односторонне и непосредственно без любых дополнительных решений других инстанций, определять поведение других лиц и вся система властно-принудительных учреждений должна силой принуждения обеспечивать полную и точную реализацию предписаний власти, а все другие лица – им подчиняться. Отсюда и все иные принципы публичного права: различие в правовом статусе лиц, иерархичность положения и разный объем властных полномочий у властных лиц и т.п.

Публичное право – это совокупность правовых норм, составляющих особую функционально-структурную систему, которая с целью урегулирования и защиты общественных интересов с помощью распоряжений преимущественно императивного характера регламентирует отношения при участии государства, а также между субъектами, являющихя фигурантами государства или находящимися в отношениях власти и подчинения.

Определение предметной сферы административного судебного процесса в этом контексте является очень важным, поскольку является показателем, во-первых, функционирования в государстве судебной власти и правосудия, и, во-вторых, ограничения своеволия органов публичной власти.

Еще одним важным вопросом, урегулированным этой частью комментируемой статьи, является вопрос о пределах полномочий органов административной юстиции (административных судов).

Он имеет  по крайней мере два аспекта. Первый связан с правовыми пределами  публично-правового спора, второй касается определения подведомственности таких  споров суду.

Проблема определения правовых пределов публично-правового спора связана с природой государственного управления и исполнительной власти и касается двух ее сторон: исполнения законов и распорядительства. В соответствии с этим речь идет о разной степени связанности действий публичной власти законом.

Если закон  определяет полномочия субъекта публичной власти в императивной форме, его деятельность жестко определена законом. Установление в законе четко очерченных полномочий органов публичной власти является гарантией защиты субъективных публичных прав граждан. С другой стороны, властные субъекты наделяются так называемыми дискреционными полномочиями, дающими им определенную свободу действовать на собственное усмотрение при решении некоторых вопросов. Но и этот объем дискреционных полномочий может быть разным: закон может очертить пределы полномочий, в которых властный субъект может действовать на собственное усмотрение (очертить пределы дискреционных полномочий) и превышение этих пределов будет незаконным. Но законом может быть не предусмотрена какая-то из управленческих ситуаций, и в таком случае субъект публичной власти вступает в фактические, не урегулированные правом отношения с гражданином или организацией. Конкретная обязанность властного субъекта действовать определенным образом в таком случае законом не предусмотрена, поэтому у граждан или организации возникает не опосредованный правом интерес, реализация которого не имеет четкой регламентации. Решение этого вопроса может быть двояким: в первом случае защите подлежат публичные права граждан и организаций, во втором – и интересы также.

Административным судопроизводством  устанавливается защита не только нарушенных субъективных публичных прав, но и  нарушенных интересов. Т.е., в данном случае публично-правовой спор – это не только спор о праве, и данным Кодексом обеспечивается защита публичных субъективных прав граждан и организаций как от действий и решений субъектов публичной власти, явным образом противоречащих закону, так и от действий, совершенных властными субъектами по собственному усмотрению, если они препятствуют осуществлению прав и свобод граждан.

В соответствии с ч. 2 статьи 2 КАС Украины в  административные суды могут быть обжалованы любые решения, действия или бездействие  субъектов властных полномочий, кроме  случаев, когда в отношении таких  решений, действий или бездействия Конституцией или законами Украины установлен другой порядок судебного производства.

Положения, содержащиеся в ч. 2 указанной  статьи, следует рассматривать в  двух аспектах. Во-первых, должна идти речь о решении вопроса относительно принципа установления круга публично-правовых споров, подведомственных административному суду. Второй вопрос касается распределения компетенции между административными и другими судами судебной системы Относительно первого аспекта следует отметить, что в науке административного права сложилось две точки зрения об определении круга правовых споров в сфере публичного управления, подведомственных органам административной юстиции. Согласно первой, обязательным является установление круга споров, которые могут быть рассмотрены в административных судах. Приверженцы второй точки зрения выступают за введение общей клаузулы, т.е. возможности обжаловать в суд любой правовой акт, действие или бездеятельность субъекта публичного управления, нарушающего права граждан или организаций, за исключением тех, в отношении которых это прямо запрещено законом.

Анализ положения, содержащегося  в части 2 статьи 2 КАС Украины, приводит к выводу о закреплении в законе именно общей клаузулы. Общая клаузула отвечает теории правового государства, обязывая органы публичной власти и их должностных лиц нести ответственность за каждый принимаемый ими правовой акт, а также за любые совершенные ими действия (бездействия).

Введение административного  судопроизводства обусловило необходимость  разграничения компетенции между административными судами и Конституционным Судом Украины; между административными судами и общими судами; административными и хозяйственными судами. Соответствующие положения об разграничении компетенции между административными, общими и хозяйственными судами содержатся в Переходных положениях КАС Украины.

Компетенция административных судов не распространяется на публично-правовые дела: 1) отнесенные к юрисдикции Конституционного Суда Украины; 2) подлежащие разрешению в порядке уголовного судопроизводства; 3) о наложении административных взысканий; 4) об отношениях, которые в соответствии с законом, уставом (положением) объединения граждан отнесены к его внутренней деятельности или исключительной компетенции.

Итак, не подлежат рассмотрению в административных судах споры по вопросам, разрешение которых относится к полномочиям Конституционного Суда Украины, по заявлениям, в отношении которых законодательством о порядке рассмотрения трудовых споров, об административных правонарушениях, заявлениям, касающимся внутренней деятельности объединений граждан, религиозных организаций, уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным законодательством и другими нормативными актами предусмотрен иной порядок их рассмотрения. Так, например, обжалование действий и постановлений органов дознания (ст. 110 УПК), обжалование постановления о закрытии дела (ст. 215 УПК), обжалование действий следователя и прокурора (глава 22 УПК) происходит в соответствии с УПК Украины.

Особый судебный порядок обжалования установлен КоАП Украины для постановлений судей, должностных лиц и органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях (глава 24 КоАП). Специальный судебный порядок установлен также для обжалования судебных актов.

По вопросам, разрешение которых относится к полномочиям Конституционного Суда, следует отметить, что в соответствии с Законом Украины от 16 октября 1996 г. «О Конституционном Суде Украины» Конституционный Суд принимает к своему производству дела по вопросам несоответствия Конституции: 1) действующих законов Украины и других актов, принятых Верховной Радой Украины; 2) принятых, но не введенных в действие законов и других актов Верховной Рады Украины. Конституционный Суд Украины рассматривает также дела о несоответствии Конституции и законам Украины: 1) указов и распоряжений Президента Украины; 2) постановлений Президиума Верховной Рады Украины; 3) законов и других актов, принятых Верховной Радой Республики Крым и ее Президиумом; 4) постановлений и распоряжений Кабинета Министров Украины и Совета министров Республики Крым. Конституционный Суд Украины рассматривает также дела, связанные с: 1) нарушением компетенции органами государственной власти, указанными в Конституции Украины; 2) нарушением распределения установленной Конституцией Украины и Конституцией Республики Крым компетенции местных советов разного уровня, а также компетенции местных советов и органов государственной исполнительной власти; 3) законностью назначения выборов и референдумов.

КАС Украины установлен перечень обстоятельств, подлежащих проверке со стороны суда в делах об обжаловании решений, действий или бездействия субъектов властных полномочий.

Из этого перечня можно выделить те, что являются критериями законности обжалуемых актов, действий (бездействия): основывается ли правовой акт на законе; принят уполномоченным лицом; с использованием полномочия с целью, с которой это полномочие предоставлено; с соблюдением принципа равенства перед законом, предотвращая несправедливую дискриминацию; а также с учетом права лица на участие в процессе принятия решения. Другой группой обстоятельств, являющихся предметом проверки суда, являются вопросы обоснованности решений, действий или бездействий: обоснованно ли, т.е. с учетом всех обстоятельств, имеющих значение для принятия решения (совершения действия) принят акт, совершено действие.

3. Законодательство об административном судопроизводстве.

В соответствии со ст. 5 КАС Украины  административное судопроизводство осуществляется в соответствии с Конституцией, настоящим  Кодексом и международными договорами, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины. Производство по административным делам осуществляется в соответствии с законом, действующим на время совершения отдельного процессуального действия, рассмотрения и разрешения дела.