«Обращения  граждан: правовые основы, значение, порядок  рассмотрения» 
 
 
 

Оглавление.

Введение

   В последнее время в нашей стране всё чаще и чаще говорится о  необходимости совершенствования политической системы и демократизации общественной жизни в целом, так как именно в этом, зачастую видится действенный способ сглаживания негативных проявлений государственной власти, которых в современной России, к сожалению, более чем предостаточно. Однако в то же время, стремясь создать достойные условия для самореализации свободного и ответственного человека, не следует забывать и о важности сохранения «баланса между возможностью самовыражения индивида, интересами общества и выполнением функций государства»¹, все-таки являющегося необходимой и неотъемлемой частью социального целого.

   Именно  поэтому, сегодня мало у кого уже  вызывает сомнение, что путь построения демократии в нашей стране лежит, прежде всего, через создание и развитие таких государственно-правовых институтов, которые органично сочетали бы в себе и государственные интерес и надёжную защиту прав и свобод человека и гражданина. Ведь политическая жизнь рядового гражданина не может и не должна ограничиваться лишь его периодическим участием в референдумах и выборах. Помимо этого, ему просто необходимо иметь гарантированные возможности решать свои жизненные вопросы, отстаивать свои законные интересы в государственных органах и органах местного самоуправления. И нужно сказать, что такая возможность предоставляется российским законодательством, прежде всего путём нормативного закрепления всеобщего и равного права граждан на обращения, о котором речь и пойдёт ниже. 

Обращения граждан: понятие, история  становления института

   Само  понятие «обращение», являющееся весьма сложным и многозначным, может быть определено разными способами. Однако, на уровне теоретического обобщения, под ним обычно понимается «письменное или устное волеизъявление гражданина РФ, адресованное государственным органам и органам местного самоуправления, содержащее определённую информацию, имеющую как публичное значение, так и связанную с осуществлением прав и свобод граждан РФ либо необходимостью их защиты».² Такое понимание института обращений граждан получило своё нормативное закрепление и в современном законодательстве Российской Федерации, признающем его важную роль в системе защиты прав и свобод человека.

   Однако  следует помнить, что данный институт, который сегодня в глазах многих исследователей стал чем-то вроде олицетворения развитой демократии, зародился отнюдь не вчера.  Как подчёркивают специалисты в области управления, государство уже давно осознало важность обращений граждан, без которых ему, очевидно, было бы гораздо труднее собирать информацию о проблемах населения, следить за происходящими в стране изменениями и как следствие, труднее оперативно на них реагировать. В то же время понятно, что любая власть, независимо от характера установленного в стране режима, не может не считаться с мнением широких народных масс и оставаться безучастной к бедам своих граждан. Ведь в противном случае она рискует оказаться тем, не слышащим молитв Богом,  в которого перестают верить; рискует совершенно оторваться от граждан и тем самым просто утратить смысл собственного существования.

   Существует ещё одна причина, делающая институт обращения привлекательным для государственных структур. Известно, что благодаря обращениям вскрываются недостатки в деятельности государственного аппарата, отдельных организаций, вносятся предложения по совершенствованию их работ, указывается на случаи нарушения прав и свобод граждан, тем самым предпринимаются весьма значимые меры по обеспечению социальной справедливости³, поддержание которой есть одна из важнейших обязанностей любого государства.

     Именно поэтому, начиная с Судебника 1497 года, за российскими гражданами закрепляется право, «говоря современным языком, обращаться с челобитными (жалобами) ко всем олицетворяющим власть лицам – вплоть до самого государя».⁴

   В течение последующих пяти веков  это право подвергалось изменениям под влиянием политических, социально-экономических условий, складывающихся в стране, личностей политических деятелей, приходящих к власти. «Было время, когда крепостным крестьянам запрещалось жаловаться на помещиков и когда дворянство лишалось права представлять коллективные жалобы государю, Сенату и губернаторам областей».⁵ Российская история знает и примеры бунтов, вызванных невозможностью подать челобитную царю.

   Тем не менее, право граждан обращаться в органы государственной власти постепенно совершенствовалось, всё более и более отвечая интересам и государства, и широких масс. И сегодня оно, связанное с реализацией и защитой подавляющего большинства всех прав и свобод человека, признаётся одним из важнейших конституционных прав российских граждан. Об этом в частности свидетельствует его конституционное закрепление.

   Так, статья 33 Конституции РФ устанавливает, что «граждане Российской Федерации  имеют право обращаться лично, а  также направлять индивидуальные и  коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления».⁶ Подобное положение содержится и в Федеральном Законе №59 «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», принятом Государственной Думой 21 апреля 2006 года (статья 2). А он в свою очередь закрепляет за субъектами  федерации право устанавливать собственные положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе и устанавливать дополнительные его гарантии (статья 3 часть 2).⁷

   Таким образом, определив рамки нормативно-правового регулирования данного института, приступим к рассмотрению следующего вопроса, а именно: отдельных форм обращений и порядка работы с ними.

Формы обращений граждан. Административный и  судебный порядок  рассмотрения.

   Федеральный закон №59 в статье 4 различает три основных формы, в пределах которых граждане могут реализовывать свое право на обращение. Это в частности:

1. предложения - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества. Иными словами такой вид обращений, в котором высказываются идеи и суждения по поводу функционирования государственных и общественных органов.
2. заявления - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Таким образом подача заявлений – деятельность связанная с практическим осуществлением гражданами своих прав и свобод.
3. жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. Именно с этой формой обращений, как правило связывают административный способ охраны прав граждан, о котором стоит поговорить чуть подробнее.

Как отмечает учёный-юрист Алистратов Ю. Н., под рассматриваемыми в административном порядке понимаются те обращения граждан, которые направляются в исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления. ⁸

   С высоты опыты развития человеческого  общества можно с уверенность  сказать, что акты субъектов власти могут быть и нередко являются дефектными. Причины такой дефектности, по словам Д. Н. Бахраха, различны. Это  и выбор не самого лучшего варианта, и небрежность, некомпетентность должностных лиц, и злоупотребление правом и многое другое.⁹ Конечно иногда сам государственный орган в ходе своей деятельности обнаруживает, что какой-то из его актов может повлечь за собой нарушение прав  и интересов гражданина, и поэтому отмена данного акта также должна рассматриваться как охрана этих прав. Однако значительно чаще события развиваются иным образом, вследствие обращения с жалобой в данный или вышестоящий орган самого невластного субъекта, для которого такое обращение является главным средством защиты в асимметричных административно-правовых отношениях.

   Однако  стоит понимать, что право граждан  на подачу жалоб не сводится исключительно  к праву на административные жалобы, то есть рассматриваемые во внесудебном, административном порядке. Жалобы граждан могут рассматриваться и судами в процессе осуществления правосудия в порядке уголовного, гражданского, административного и конституционного судопроизводства на основе норм УПК РФ, АПК РФ или ГПК РФ.

   Говоря  об административном порядке рассмотрения жалоб граждан, можно отметить его  следующие преимущества. Во-первых, обращения к административным органам по поводу нарушения прав граждан дает возможность этим органам самим исправить допущенное нарушение, в том числе и если речь идёт об ошибке, совершённой нижестоящей инстанцией. Не маловажно и то, что рассмотрение жалоб в административном порядке не является таким дорогостоящим, как судебное. К тому же даже если гражданин не добьется желаемого результата путём обращения к исполнительной власти, он также может прибегнуть и к судебной защите своих прав, лишить которой его не вправе никто.

   В итоге, видно, что оба этих типа жалоб  являются одинаково важными и  эффективными, таким образом, целесообразным представляется сочетание судебных и административных форм защиты нарушенных интересов граждан, что очевидно должно привести к лучшему результату. 
 
 
 
 

Значение  института обращений  граждан.

   Выше  уже упоминалось о том, что  институт обращений является важнейшей  формой участия граждан в делах государства, посредствам которого они могут активно воздействовать на его политику. Подтверждением этого может служить следующее. Понятно, что направляя обращение, гражданин стремится добиться от соответствующего органа власти совершения некоторых значимых действий. Таким образом, обращение – всегда осознанный акт, ибо тот, кто не преследует ни какой цели, и не желает добиться вынесения положительного для себя властного решения вряд ли будет обращаться в орган власти. К тому же обращение, приходящее во властные структуры от граждан, из «сферы социального, основанного на логике компромисса, а не иерархии» непосредственно не связано с публичной властью. Так как автор обращения может рассматриваться здесь в качестве просителя, партнёра, но никак не начальника или подчиненного. Из чего следует, что отношения, возникающие на основе подобного рода обращений, представляют собой вовсе не подчинение, а воздействие одного равноправного субъекта на другой.  

   Таким образом, мы ещё раз убедились в том, что обращения граждан следует рассматривать в первую очередь как гражданское участие. Значение же такого участия в системе государственного управления неоценимо велико.

   Во-первых, можно говорить о правозащитной  функции обращений, являющейся, вне всякого, сомнения определяющей и воплощающей в себе юридическое начало рассматриваемого института. Сущность её состоит в том, что обращения позволяют предупредить правонарушение, а в случаях, когда оно уже совершено – устранить его неблагоприятные последствия, восстановить нарушенное право.

   «Каждому  человеку более всего близки его  частные интересы и личные права. Поэтому всё то, что помогает эти  права укрепить и защитить, представляет для него нечто важное».¹⁰ Очевидно, что большинством граждан работа и функционирование института обращений, конечно же, рассматривается именно с позиций реализации правозащитной функции.

   Следующая, быть может не столь значительная с точки зрения интересов отдельного гражданина, но однако принципиально важная функция, выполняемая институтом обращений – информационная функция. Выше мы уже говорили о том, рассматривая жалобы, заявления и предложения граждан, направляемые в государственные органы и органы местного самоуправления, власть имеет возможность получения важнейшей информации о проблемах и трудностях населения. И пускай в этом случае не идёт речь о решении частной задачи одного конкретного гражданина, это однако не делает институт обращений менее полезным и привлекательным для населения. Ведь множество обращений по одной и той же проблеме способны заставить власть не просто принять решение об устранении конкретного нарушения . исправления конкретного недостатка, но обратить внимание на проблему в масштабах страны. А это может иметь даже большее значение, так как корректировка проводимого в стране политического курса, сделанная на основе анализа обращений граждан, в конечном счёте, очевидно, коснётся каждого. К тому же, направляя обращения и стремясь тем самым обезопасить себя от нарушения своих прав, граждане одновременно «способствуют тому, что бы устранить и причины этих нарушений, дабы они не повторились в будущем».¹¹ Если поступила жалоба от одного гражданина, значит, имеет место единичное нарушение, если регулярно поступает множество аналогичных жалоб, значит, имеется серьезная проблема в масштабах всей страны, решать которую властям придется.

   Наконец третья функция обращений – коммуникационная, заключается в следующем. Обращения  граждан могут выступать средством коммуникации между государством и гражданами, служить своего рода каналом воздействия, с помощью которого граждане будут влиять на властные решения, участвовать в процессе их принятия. Но не стоит путать данную функцию с уже рассмотренной нами ранее информационной. Так как в последняя предполагает, что институт обращений используется государственным аппаратом для получения необходимой ему информации, тогда как самому гражданину по сути дела безразлично почерпнёт ли государство из его обращения нужную для своей работы информацию или же нет. В случае же с коммуникационной функцией власть получает именно ту информацию, которую граждане хотят до неё донести. Однако не будем подробно останавливаться на этом вопросе, поскольку ещё само научное сообщество не выработало окончательного и единообразного понимания коммуникационной функции обращений, и до сих пор немало тех кто настаивает на объединении её с более понятной и близкой информационной функцией.