Правоприменение в административном порядке и  случаях, специально предусмотренных  действующим российским законодательством, возлагается также на народные суды (народных судей). В частности, такого рода действия судебные органы осуществляют как при наложении административных взысканий за совершение административных правонарушений (например, за мелкое хулиганство), так и при рассмотрении и разрешении ряда административных по своей сути споров (например, по жалобам граждан на неправомерные действия органов управления и должностных лиц).

      Таким образом, исполнение и применение есть два основных способа реализации административно-правовых норм. Что касается соблюдения этих норм как самостоятельного способа их реализации, связанного с реакцией участников управленческих отношений на запреты, то следует иметь в виду, что по существу оно является конкретным выражением их исполнения. Соблюдение – основа реализации административно-правовых норм в любом из названных ранее способов; это - наиболее общая категория, характеризующая правопорядок и дисциплину в сфере государственного управления, а не их частное проявление.

     А.П. Коренев справедливо отметил, что необходимость толкования-разъяснения в большинстве случаев обусловлена потребностью внесения корректив в практику применения административно-правовых норм, неясностью, неполнотой, неточностью норм («Нормы административного права и их применение» А.П. Коренев).

     В условиях стремительно изменяющегося  административного законодательства и появления новых общественных отношений проблема пробелов в административном праве сегодня является актуальной. В юридической литературе выделяются два вида пробелов:

     - когда определенные общественные отношения по ряду причин находятся вне рамок правового регулирования;

     -и пробелы, возникающие только в области, регулируемой правом, и лишь в отношении фактов, находящихся в сфере правового регулирования.

     Первый  вид пробелов может быть восполнен только самим правотворческим органом, второй образует проблему его преодоления правоприменителем. Во всех случаях субъекты правоприменительной деятельности не имеют права подменять законодателя, что является нарушением принципа законности.

     Молчание  законодателя по поводу конкретного  общественного отношения или  их группы либо регулирование отношений  исключительно в общей форме  уполномочивает правоприменителя на конкретизацию  данной нормы или решение дела по собственному усмотрению. Законодатель не может предусмотреть все возможные случаи совершения административных действий, поэтому определенный круг общественных отношений преднамеренно регулирует с поправкой на усмотрение. Более того, полномочия по использованию правоприменителями административного усмотрения или конкретизации общей нормы могут содержаться как непосредственно в тексте нормы, так и следовать из ее смысла.

     В теории права существует точка зрения, что пробела в праве нет  и в том случае, когда законодатель косвенно либо прямо уполномочивает правоприменителя на решение дела по усмотрению, но с данной позицией согласиться нельзя. «Усмотрение» в широком смысле включает в себя, помимо конкретизации субъективных прав и обязанностей, применение права на основе свободного выбора одного из нескольких вариантов решения; применение права, основанного на наличии в норме общих формулировок: «имеет право», «уполномочен», «целесообразно»; и институт аналогии, являющийся наиболее распространенным средством преодоления пробелов.

     Пробелом в административном праве может считаться не только неполное или частичное отсутствие законодательного закрепления ряда общественных отношений, но и недостаточное закрепление на законодательном уровне механизма их реализации. До тех пор, пока на законодательном уровне не будут ликвидированы пробелы в законодательстве, субъекты правоприменения применяют институт аналогии с целью их преодоления.

     Пример: Возможности применения органами исполнительной власти института аналогии свидетельствует позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Определении от 14 января 2000 г. N 4-О. Рассмотрев правоприменительную практику в сфере валютного законодательства, а именно порядок взыскания с юридических лиц штрафов по решениям органов валютного контроля, Конституционный Суд дал разъяснение о возможности органам валютного контроля применения по аналогии ст. ст. 268 и 285 КоАП РСФСР, касающихся сроков, формы и порядка обжалования и исполнения таких решений, до того момента, пока данные вопросы не будут урегулированы законодателем.

      Из Записки правоприменителя (А.Н. Щеколодкин «Законодательство и экономика» № 4, апрель 2007 г.). В результате рассмотрения дела об административном правонарушении, на вопрос, можно ли возбудить дело об административном правонарушении в случае вынесения постановления о прекращении уголовного дела, если ранее было принято решение о прекращении производства по делу об административном правонарушении в связи с возбуждением по данному факту уголовного дела, Президиум Верховного Суда РФ дал, в частности, следующий ответ: «В случае прекращения уголовного дела наличие в действиях лица признаков административного правонарушения может служить основанием для возбуждения производства по делу об административном правонарушении: При повторном возбуждении дела об административном правонарушении, постановление о прекращении производства по первоначально возбужденному делу об административном правонарушении должно быть отменено и производство по делу возобновлено, при этом сроки давности, предусмотренные статьей 4.5 КоАП РФ, должны исчисляться с момента совершения административного правонарушения».

      Таким образом, налицо пробел в КоАП РФ. Представляется, что для его устранения целесообразно внести норму, наделяющую по аналогии правом по отмене постановления по делу об административном правонарушении вышестоящий орган или вышестоящее должностное лицо в том случае, когда по факту правонарушения отказано в возбуждении уголовного дела. Притом, что нижестоящим органом или должностным лицом ранее вынесено постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении в связи с направлением материалов дела прокурору в орган предварительного следствия или в орган дознания, так как в действиях (бездействии) правонарушителя содержались признаки преступления. При этом вышестоящие орган или должностное лицо должны быть наделены полномочиями по возобновлению производства по данным делам об административных правонарушениях и возвращению их нижестоящим должностным лицам для всестороннего, полного и объективного рассмотрения.

     В административном праве вопрос о  применении института аналогии на законодательном  уровне не решен потому, что отсутствует  как прямое разрешение применения аналогии, так и ее запрет. С точки зрения теории права, в любых сферах юридической ответственности, в том числе и административной, применение аналогии является недопустимым. В КоАП содержится исчерпывающий перечень видов административных наказаний и общих положений административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение. Следовательно, применение аналогии запрещается при отсутствии конкретного состава правонарушения и применении к нему сходной нормы, предусматривающей сходный (аналогичный) состав. Здесь вопрос не поддается обсуждению. Остался не окончательно решенным вопрос в административном законодательстве о случаях, разрешающих применение аналогии в правонаделительной (оперативно-распорядительной сфере): насколько данное положение является допустимым в вопросах функционирования исполнительной и муниципальной власти. Если посмотреть абстрактно, то общественные отношения в сфере государственного и муниципального управления, так же, как иные общественные отношения, стремительно развиваются, их становится все больше. Зачастую сам законодатель не успевает за ними. Имеют место случаи, когда законодатель допускает (или предусматривает) регулирование ряда административных отношений путем применения усмотрения, которое включает применение института административного прецедента.

     Субъекты  административной власти посредством  установления общих и типовых  правил поведения во многих сферах жизни обеспечивают их соблюдение своей  властной силой.

     Правовое  регулирование не может и не ставит перед собой задачи охватить все, даже в сфере государственного и муниципального управления. Ни один законодатель, как бы оперативно он ни реагировал на вновь возникающие общественные отношения, не может точно предвидеть, какое именно законодательство потребуется в перспективе. Состояние разрыва между правом необходимым и правом наличным, когда отношения стремительно усложняются и развиваются, а право остается на месте, является характерным для динамической части государственного управления.

     В условиях реформы исполнительной и муниципальной власти эта часть государственного управления является довольно емкой и постоянной по следующим причинам:

     - законодательство, регламентирующее  несуществующие отношения, устаревает;

     - отсутствуют некоторые процедурные правила, делающие невозможным применение материальных норм;

     - многие существующие общественные  отношения наполняются новым  содержанием;

     - появляются новые, ранее не  существовавшие общественные отношения,  а также новые виды правонарушений.

     К сожалению, практически невозможно правовыми нормами урегулировать все, что даже действительно необходимо в определенный момент.

     Когда не действуют, по каким либо причинам, правовые стимулы и правовые ограничения - действуют неправовые. Другими  словами, если социальная функция не выполняется нормально (официально), она будет выполнена иначе, ввиду своей объективности. В таком положении обеспечение регулирования общественных отношений, оказавшихся вне действия законодательства, осуществляется следующими возможными средствами:

     - в сфере бизнеса - обычаи делового  оборота, под которыми понимаются  широко применяемые в какой-либо  области предпринимательской деятельности  правила поведения, не предусмотренные  законодательством, независимо от  того, зафиксированы они в каком-либо документе или нет;

     - в гражданско-правовой сфере допускается  применение контракта. Заинтересованные  субъекты при отсутствии соответствующего  законодательства заключают между  собой договор, предусматривающий  их права и обязанности, а  также ответственность за невыполнение своих обязательств;

     - в сфере государственного и  муниципального управления - административный  прецедент, под которым понимается  письменное или устное решение,  принятое компетентным субъектом,  с учетом обстановки в режиме  усмотрения, и ставшее образцом для последующего применения в достижении поставленной цели.

     Под понятие административного прецедента нельзя подводить желания и привычки администрировать вне закона, ссылаясь при этом на необходимость, целесообразность, исключительность, общественные интересы. Властные решения прецедентного характера порой являются самым оперативным средством решения проблемных задач в сфере управления, и, на мой взгляд, достаточно оснований для того, чтобы признать, что прецедент в процессе позитивного правоприменения в современных условиях и в ближайшем будущем - необходимый способ обеспечения регулирования динамической области государственного и муниципального управления.

      Вывод

     Норма административного права представляет собой правило, определенную меру должного поведения, установленную государством и охраняемую государственными средствами.

      Административно-правовая норма права – норма, регулирующая отношения в сфере государственного управления, внутриорганизационной  деятельности органов исполнительной власти, аппаратов органов законодательной и судебной власти, а также в сфере осуществления государственной службы.

      Административно-правовые нормы выполняют регулятивные, охранительные, защитные функции.

      Процесс реализации административно-правовых норм в наши дни далек от идеального. Такое его состояние является одним из проявлений существующего кризиса исполнительной власти, выражающегося в недееспособности многих административно-правовых форм, обилии административно-правовых нарушений, дисциплинарных проступков, в управленческой «суверенизации», приводящей к практическому игнорированию многих норм в регионах и на местах. Естественно, что все это не соответствует условиям формирования правового государства. Конституция РФ 1993 года закладывает основы для обеспечения эффективной реализации всех правовых норм, включая и административно-правовые.

      Вариантом решения указанных проблем может  служить тщательный анализ действующего законодательства в данной области правового регулирования, уяснение причин недостаточной эффективности существующих правовых механизмов, определение пробелов в законодательстве.