Концептуальні підходи українських науковців адміністративного права в період Незалежності

     В залежності від того законний індивідуальний чи колективний (групи, колективу, класу, держави, суспільства) інтерес має пріоритет і полягає критерій розмежування двох основних типів основоположного принципу адміністративного права. У пошуках об’єктивних основ дослідимо основоположні нормативно-правові акти з прав людини. 10.12.1948 р. Генеральна Асамблея ООН прийняла й виголосила «Загальну декларацію прав людини», в якій ст.1 стверджує: «Всі люди народжуються вільними і рівними у своїй гідності та правах. Вони наділені розумом і совістю та повинні діяти щодо одне до одного в дусі братерства». Встановлюється низка невід’ємних природних прав людини - право на життя, здоров’я; визнання правосуб’єктності; незаконність рабства; рівність прав на захист; захист від неправомірного судочинства; охорона особистого життя; рівність чоловіків та жінок; свобода пересування; право на притулок та інші. Як відносно самостійне доповнення до цієї системи необхідно відзначити, що 04.11.1953 р. був прийнятий спеціальний Європейський міжнародно-правовий акт - «Конвенція про захист прав людини і основних свобод», яка вступила в дію з 03.09.1953 р. Ст.2 Конвенції проголошує: «Право кожної людини на життя охороняється законом, ніхто не може бути навмисно позбавлений життя…». В умовах сьогодення, вищезазначені прогресивні Європейські положення щодо розкриття змісту та сутності прав людини у теорії вітчизняної юриспруденції стали загальновизнаними. Вони базуються на західній концепції з прав людини, яка виходить з юридичної природи безумовних або невідчужуваних прав людини (vested rights), вона виникла та розвинулась на ґрунті західної культури та претендує на всебічне визнання та захист. Зазначена доктрина визначає особу, яка в політичному суспільстві може її реалізовувати незалежно від приписів державної влади. Вчені, здійснюючи дослідження природних прав, дійшли таких висновків:

     1) будь-який орган державної влади обмежений цими правами;

     2) кожна особа має певну сферу індивідуальної автономії, куди не може втручатись державна влада, навіть виданням та застосуванням правових актів;

     3) кожна особа при порушенні фундаментальних прав може пред’явити юридичні позови до держави, незалежно від чинного «конкретизуючого» законодавства.  Як зазначає вітчизняний юрист С. Шевчук, що природно-правова теорія прав людини визнає пріоритет певних сфер індивідуальної свободи щодо охорони колективних або суспільних інтересів, які формуються у вигляді прав чи захищаються законом. Якщо головною складовою детермінантою авторитарного або тоталітарного режиму є страх, то засадою конституційно-демократичного режиму – основні права людини. Таким чином, піднімати питання щодо основоположної доктрини сутності розвитку сучасного адміністративно права Україні, немає потреби. Воно однозначно визначене в Законі України «Про концепцію загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» від 21.11.2002 р., який затвердив західну концепцію розуміння прав і свобод людини та громадянина у відповідності до якої визначається пріоритет певних визначених індивідуальних прав і свобод перед охороною державних, колективних чи в цілому суспільних інтересів. Отже першу формулу основоположного принципу адміністративного права доцільно сформулювати у наступній редакції: «пріоритет законних індивідуальних прав свобод, та законних інтересів фізичних і юридичних осіб перед колективними інтересами (груп, колективів та їх об’єднань, класів, держави, суспільства)»[8]. Друга формула, яка була основоположною в попередню епоху, має своїм корінням поліцейську теорію панування держави над «незрілими» громадянами (теорія евдемонізму), та за своєю сутністю полягала у пріоритеті інтересів суспільства (держави) над інтересами фізичних і юридичних осіб, в тому числі законними. Для окреслення інших провідних напрямків розвитку сучасного адміністративного права дослідимо вище зазначені концепції реформування державно-правової дійсності в України. Первинним спеціальним нормативно-правових актом у цій сфері є Указ Президента України від 22.07.1998 р. № 810 «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні». Згідно з ним, виконавча влада, реалізуючи призначення демократичної, соціальної правової держави, створює умови для реалізації прав і свобод громадян, а також надання їм широкого кола державних, у тому числі управлінських, послуг, мінімізує своє втручання в життєзабезпечення громадян; метою реформування місцевих органів виконавчої влади є підвищення ефективності здійснення державної політики уряду на територіальному рівні та спрямування їх діяльності на забезпечення реалізації прав і свобод громадян, розширення видів державних (управлінських) послуг та підвищення їх якості; основними цілями і завданнями державної служби як інституту української держави визначені охорона конституційного устрою, створення умов для розвитку відкритого громадянського суспільства, захист прав та свобод людини і громадянина[10]. Тим самим, функціонально адміністративна реформа в Україні передбачає перехід до нового розуміння функцій публічної влади, яка з метою розвитку соціально, правової, демократичної держави, спрямовує свої зусилля передусім на надання ефективних адміністративних послуг, тим самим забезпечуються реалізації прав і свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб. У відповідності до Закону України від 18.03.2004 р. № 1629-IV «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу», державна політика України щодо адаптації законодавства формується як складова частина правової реформи в Україні та спрямовується на забезпечення єдиних підходів до нормопроектування, обов’язкового врахування вимог законодавства Європейського Союзу. Тим самим, одним із незаперечних концептуальних напрямків реформування всієї правової системи права України, в тому числі адміністративного права, є поетапне приведення у відповідність діючих норм адміністративного права та прийняття нових, які би відповідали вимогам правової системи Європейського Союзу.

     Важливим  елементом адміністративного права  правової демократичної держави  є забезпечення розвитку засад громадянського суспільства[8]. Зазначене є як метою, оскільки без громадянського суспільства реально забезпечити права і свободи громадян неможливо, так і засобом функціонування всієї державно-правової дійсності, будь-якої держави, яка фактично хоче претендувати на статус «демократичної». Реагуючи на зазначене, Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 21.11.2007 р. №1035-р. схвалено Концепцію сприяння органами виконавчої влади розвитку громадянського суспільства». Тим самим, важливим елементом сучасного адміністративного права є забезпечення розвитку засад громадянського суспільства, одночасно, як мети та засобу функціонування всієї державно-правової дійсності.

     В умовах соціальної держави, одним із основних завдань адміністративного  права України є публічне регулювання  соціального забезпечення життєдіяльності людини, держави та суспільства (охорона здоров’я, забезпечення житлом, одежею, харчуванням, доходами, можливістю на освіту, виховання і розвиток). Основним критерієм соціального розвитку суспільна має виступає благополуччя людини. Тим самим, провідною складовою розвитку галузі адміністративного права соціальної держави є розвиток конституційно-правових засад по наданню соціальних послуг особам, які не можуть себе забезпечити самостійно чи за рахунок приватної ініціативи[5].

     В державі з ринковою економікою надзвичайно важливого значення набуває адміністративно-правове регулювання сфери господарювання, так як прорахунки у цьому міжгалузевому утворенні не дозволяють реалізувати соціальні стандарти щодо громадян та забезпечити національну безпеку України. Указ Президента України від 03.09.2007 р. № 816 «Про Концепцію вдосконалення державного регулювання господарської діяльності» визначив, що реалізації конституційного права кожного громадянина на підприємницьку діяльність, формування сприятливого та передбачуваного правового поля для реалізації відповідного права є однією з основних функцій держави в умовах подальшого розвитку ринкової економіки. У відповідності до Розпорядження Кабінету Міністрів України від 09.07.2008 р. № 947-р. «Про схвалення Концепції проекту Загальнодержавної цільової економічної програми розвитку промисловості на період до 2017 року» державна політика має бути спрямована на створення передумов для досягнення промисловістю якісно нового рівня розвитку, посилення промислового потенціалу держави, підвищення його конкурентоспроможності[3]. Таким чином, громадяни і суспільство вимагають від суб’єктів публічного управління забезпечити засобами адміністративного права у сфері господарювання:

     1) утвердження прозорих адміністративно-правових засад здійснення господарської діяльності, які б забезпечували динамічний розвиток суб’єктів господарювання;

     2) мінімального чітко законодавчо  прописаного втручання суб’єктів  публічного управлянні у діяльність  суб’єктів господарювання;

     3) зниження переліку діяльності, яка підлягає ліцензуванню та патентуванню, перехід по більшості видів господарської діяльності з дозвільного провадження на повідомлення органу ліцензування про виконання ліцензійних умов та початку діяльності у зазначеній сфері;

     4) забезпечення дотримання всіма суб’єктами господарювання, в тому числі державними, антимонопольного законодавства;

     5) збільшення податкового навантаження  на суб’єктів господарювання  має здійснюватись, не негайно,  а в строк і менший, як у  три роки, з дня опублікування відповідного нормативноправового акту;

     6) забезпечення дотримання всіма  однорідними суб’єктами господарювання  сплати податків та обов’язкових  соціальних платежів, у встановлених  законами України розмірах та  термінах;

     7) забезпечення суб’єктами господарювання дотримання екологічного законодавства;

     8) забезпечення невідворотності покарання  тих фізичних і юридичних осіб, які порушують антимонопольне  та екологічне законодавство  та ухиляються від сплати податків  та обов’язкових соціальних платежів;

     9) викорінення корупції серед суб’єктів владних повноважень, забезпечення рівної та справедливої системи судочинства.

     Отже, забезпечення прав та законних інтересів  суб’єктів господарювання є провідним  напрямком галузі адміністративного  права з ринковою економікою[4]. Окремим рядком сучасного адміністративного права необхідно виділити адміністративно-правову охорону інтелектуальної власності. Так, відповідно до Розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.06.2002 р. № 321-р «Про затвердження Концепції розвитку національної системи правової охорони інтелектуальної власності», найважливішими аспектами державної політики щодо набуття, використання та захисту прав на об’єкти інтелектуальної власності є координуюча діяльність органів виконавчої влади, пов’язана із забезпеченням правової охорони новітніх вітчизняних технологій, у тому числі в іноземних державах, удосконалення механізмів правового регулювання важливих питань стосовно комерційного використання об’єктів інтелектуальної діяльності, створення їх повністю або частково за рахунок коштів державного бюджету та державних цільових фондів. Тим самим, одним із важливих напрямків регулювання сучасного адміністративного права є публічне забезпечення охорони права інтелектуальної власності[7].

     Наступне, що вимагають громадяни і суспільство від галузі адміністративного права України, це розвиток концептуальних засад щодо ефективного захисту фізичних і юридичних осіб від різних видів небезпеки, які виникають від правопорушників (суб’єктів владних повноважень та інших осіб, які та кого статусу не мають). Що стосується порушень з боку суб’єктів владних повноважень, то основним викликом, який вимагає розв’язання засобами адміністративного права, є корупція. Так, наприклад, у відповідності до Розпорядження Кабінету Міністрів України від 15.08.2007 р. № 657-р «Про затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції подолання корупції Україні «На шляху до доброчесності» на період до 2010 року» визначаються наступні концептуальні засади: розвиток антикорупційного законодавства; діяльності та статусу державних службовців, створення прозорої системи прийняття на державну службу, механізму ротації кадрів; підбір навчання призначення кандидатів та посаду професійних судів тощо. Тим самим, важливим напрямком захисту фізичних та юридичних осіб засобами адміністративного права є розвиток адміністративно-правових засад боротьби із корупцією в Україні.

     У сфері захисту фізичних і юридичних  осіб від правопорушників, які не мають владного статусу, провідним  напрямком є: забезпечення попередження (профілактики)правопорушень; відновлення порушеного права потерпілим нанесених правопорушеннями; забезпечення якості продукції та екологічної безпеки громадян[1]. Метою Комплексної програми профілактики правопорушень є:

     1) усунення передумов для вчинення правопорушень і забезпечення конституційних прав та свобод людини на основі чітко визначених пріоритетів, поступового нарощування у цій справі зусиль правоохоронних органів, центральних  місцевих органів виконавчої влади та громадськості;

     2) удосконалення методів організації роботи і шляхів запобігання вчиненню правопорушень;

     3) створення умов для проведення  ефективної правової та виховної  роботи серед населення, забезпечення  її цілісності і різноманітності.

     Таким чином, у сфері профілактики правопорушень основними напрямками публічної діяльності правоохоронних органів та інших суб’єктів публічного управління визначається поступове нарощування зусиль у цій сфері, шляхом удосконалення методів, забезпечення ефективної виховної і виховної роботи, з метою забезпечення конституційних прав і свобод людини. Тим самим, щодо осіб, які не дотримуються норм права, адміністративний тиск суб’єктів публічного управління має постійно зростати, поки вони не відмовляться від протиправної поведінки[9]. Відповідно до Розпорядження Кабінету Міністрів України від 31.03.2004 р. № 200-р «Про затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції державної політики у сфері управління якістю продукції (товарів, робіт, послуг)» вимагається здійснити комплекс заходів щодо забезпечення прав споживачів. Тим самим, суспільство має отримати від галузі адміністративного права відповіді, яким чином публічно забезпечити фізичних та юридичних осіб якісними товарами, роботами, послугами. Особливо це є актуальним щодо об’єктів підвищеної небезпеки. Наведений вище матеріал дає можливість обґрунтовано сформулювати узагальнену концепцію розвитку галузі сучасного адміністративного права України:

     1) генеральним напрямом адміністративного  права України визначена сервісна  концепція, у відповідності до якої суб’єкти публічного управління мають якнайповніше забезпечувати права, свободи і законні інтереси фізичних та юридичних осіб;

     2) Конституція України, ратифіковані  Верховною Радою України основоположні  міжнародні нормативно-правові акти  затвердили в Україні західну концепцію розуміння прав і свобод людини та громадянина, у відповідності до якої визнається пріоритет індивідуальних прав і свобод перед охороною державних, колективних чи в цілому суспільних інтересів;

     3) функціонально адміністративна реформа в Україні передбачає перехід до нового розуміння функцій публічної влади, яка з метою розвитку соціальної, правової, демократичної держави, спрямовує свої зусилля передусім на надання ефективних адміністративних послуг;

     4) одним із незаперечних концептуальних напрямків реформування всієї правової системи права України, в тому числі адміністративного права, є поетапне приведення у відповідність діючих норм адміністративного права та прийняття нових, які би відповідали вимогам «acquis communautaire» правової системи Європейського Союзу;

     5) важливим елементом сучасного  адміністративного права є забезпечення  розвитку засад громадянського  суспільства, одночасно, як мети  та засобу функціонування всієї  державно-правової дійсності; 

     6) провідною складовою розвитку галузі адміністративного права соціальної держави є розвиток конституційно-правових засад по наданню соціальних послуг особам, які не можуть себе забезпечити самостійно чи за рахунок приватної ініціативи;

     7) забезпечення прав та законних  інтересів суб’єктів господарювання є провідним напрямком галузі адміністративного права з ринковою економікою;

     8) важливим напрямком захисту фізичних  та юридичних осіб засобами адміністративного права є розвиток адміністративно-правових засад боротьби з корупцією в Україні;

     9) у сфері попередження (профілактики) правопорушень, щодо осіб, які  не дотримуються норм права,  адміністративний тиск суб’єктів  публічного управління має постійно  зростати, поки перші не відмовляться  від протиправної поведінки;