Исполнительные органы государственной власти

СОДЕРЖАНИЕ 

стр.

ВВЕДЕНИЕ

     Проводящиеся  на сегодняшний день в нашей стране экономические, социальные и иные реформы  могут быть эффективны лишь в сочетании с соответствующей организацией деятельности государственных органов исполнительной власти, единственно способных материализовать любую идею государственного строительства, перевести ее на уровень повседневной практической работы, дающей столь же повседневные зримые результаты¹.

     Теоретические разработки проблем связанных с  осуществлением исполнительной власти представляют немалый как научный, так и практический интерес. Все большее число ученых обращается к исследованию важнейших вопросов административного права, связанных с осуществлением государственной власти, и в особенности государственных органов исполнительной власти на уровне субъектов Российской Федерации. Эта проблема представляется достаточно сложной и многоплановой, требующей глубокого теоретического осмысления и комплексного анализа нормативного материала. В этом заключается актуальность настоящего исследования.

     Объектом  исследования является комплекс общественных отношений складывающихся в процессе осуществления исполнительной власти. Предмет исследования – общетеоретические вопросы в сфере правового регулирования института исполнительной власти.

     Целью работы является изучение и анализ органов исполнительной власти. В соответствии с целью решались следующие задачи:

     - проанализировать соотношение понятий «государственный орган» и «орган государственной власти»;

     - проанализировать понятие и правовой статус государственных органов исполнительной власти;

     - исследовать классификацию органов исполнительной власти;

     - изучить систему органов исполнительной власти РФ и Самарской области.

1. Понятие исполнительного органа государственной власти

     В первую очередь, по нашему мнению, необходимо проанализировать соотношение понятий «государственный орган» и «орган государственный власти».

     Категория «государственный орган» является крайне значимой для понятийного аппарата как теории государства и права, так и большинства отраслей права, причем не только публичной (в особенности конституционного права, административного права), но и частной (гражданского права, гражданского процессуального права, арбитражного процессуального права) направленностей, а равно для иных наук и отраслей знаний, изучающих вопросы государственного управления. В юридической литературе представлены различные определения понятия государственного органа (органа государства), во многом отражающие многоаспектность рассматриваемой сущности. Большинство авторов под государственным органом понимают юридически оформленную первичную структурную, но в то же время организационно и хозяйственно относительно обособленную часть государственного механизма, состоящую из государственных служащих, имеющую соответствующую структуру и наделенную установленным законодательством объемом властных полномочий, необходимыми средствами для участия в осуществлении в пределах своей компетенции задач и функций государства, действующую от его имени и по его поручению, применяющую присущие ей формы и методы деятельности. При этом государственным органом может быть одно должностное лицо или организованная группа должностных лиц и государственных служащих. Государственные органы взаимодействуют с другими элементами государственного механизма, образуя государственный аппарат².

     В целом государственный орган (орган  государства) характеризуется следующими основными признаками: учреждается государством; является автономной, организационно и экономически обособленной частью аппарата государства; осуществляет свойственные ему государственные функции и реализует публичный интерес для достижения социально значимых целей; действует от имени государства (его части) и в то же время от своего имени; обладает собственной компетенцией, публично-властными полномочиями в соответствии с назначением и местом в государственном механизме (наделен правом издания юридических актов); располагает необходимыми материальными средствами, источниками финансирования; несет ответственность перед государством за свою деятельность; состоит из граждан или коллектива граждан должностных лиц и государственных служащих; занимает определенное место в управленческой иерархии, подчинен вышестоящим государственным органам и имеет территориальный масштаб деятельности; его формирование (преобразование, ликвидация), положение, структура и деятельность регламентированы правом³.

     Конституция Российской Федерации и текущее законодательство широко используют как термин «государственный орган», так и термин «орган государственной власти». В этой связи в правовой науке возникла полемика относительно соотнесения этих понятий, не потерявшая свою актуальность по сей день. Теоретически одним из критериев разграничения органов государственной власти от государственных органов может являться то, относится или нет тот или иной орган к ветвям власти. Однако его вряд ли можно использовать в полной мере. Некоторые основополагающие постулаты классической теории разделения властей устарели, не вполне соответствуют реалиям современной политической жизни и нуждаются в корректировке⁴. Кроме того, исходя из теории разделения властей и российской правовой действительности, речь идет не о буквальном «разделении» властей, о простом делении органов на три группы, а о разграничении полномочий между различными государственными органами при наличии системы сдержек и противовесов.

     По  мнению некоторых исследователей, критерием  отличия органов государственной  власти от государственных органов  является то, что последние не обладают государственно-властными полномочиями, то есть лишены возможности регулирования общественных отношений путем принятия правовых актов внешнего действия⁵. Данная точка зрения небесспорна. Развивая указанную мысль, логически можно прийти к парадоксальному выводу, что федеральные службы и федеральные агентства, являясь государственными органами, не относятся к органам государственной (исполнительной) власти, хотя в действительности представляют собой таковые. Ведь в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с посл. изм. и доп.)⁶ данные виды государственных органов по общему правилу в пределах своей компетенции издают лишь индивидуальные правовые акты. Кроме случаев, устанавливаемых указами Президента России или постановлениями Правительства Российской Федерации, они не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, под которым понимается издание на основании и во исполнение Конституции России, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц (не распространяется на полномочия руководителей федеральных служб и агентств по управлению имуществом, закрепленным за ними на праве оперативного управления, решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности государственных органов, а также на полномочия по контролю деятельности в возглавляемых ими структурах).

     При этом действующее законодательство наделяет правомочиями в сфере принятия нормативных правовых актов не только органы государственной власти, но и государственные органы.

     Таким образом, четко разграничить понятия  «орган государственной власти» и «государственный орган» весьма проблематично. На практике и в нормативных правовых актах данные понятия зачастую используются как синонимы. Нередко под государственными органами понимаются органы государственной власти России, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством России, законодательством субъектов Российской Федерации. Любой государственный орган так или иначе имеет властные полномочия. Иное дело, какой смысл вкладывать в это и что подразумевать под обладанием властью. Учитывая изложенную полемику, в целях унификации логично рекомендовать правотворческим органам либо использовать указанные термины избирательно, либо, что представляется более перспективным, официально признать все государственные органы органами государственной власти и отказаться от использования рассматриваемой категории в российском законодательстве.

     Далее проанализируем понятие исполнительных органов государственной власти.

     В первую очередь, по нашему мнению, необходимо отметить, что понятие «исполнительная власть» не аналогично понятию «исполнительный орган государственной власти». Это определяется тем, что исполнительные органы власти являются только носителями волевого распоряжения вышестоящих органов государства. В целом система государственных органов исполнительной власти образует саму исполнительную власть. Исполнительный орган государственной власти предназначен прежде всего выполнять организационные и обеспечивающие функции в рамках системы управления всей исполнительной властью.

     Таким образом, важным звеном механизма, через  который государство реализует  большинство своих функций, являются государственные органы исполнительной власти⁷.

     Исполнительные органы власти - это государственные организации, являющиеся целостными самостоятельными структурными образованиями государственного аппарата и представляющие собой организованные коллективы людей, которые, действуют в пределах своей компетенции от имени государства с целями решения задач, которые стоят перед государством и обществом, осуществляют функции исполнительной власти в РФ и субъектах РФ, и наделены государственно-властными полномочиями⁸.

2. Административно-правовой  статус исполнительного органа  государственной власти

     Проблема  определения содержания административно-правового статуса исполнительного органа государственной власти в научной литературе остается одной из самых дискуссионных. Так, Ю.А. Тихомиров характеризует административно-правовой статус органов исполнительной власти посредством предложенной им теории компетенции⁹. Компетенция, по его мнению, выступает базовым понятием административно-правового положения коллективных субъектов, родовым по отношению к другим статусным элементам¹⁰. Довольно часто цитируется точка зрения Д.Н. Бахраха, выделившего в структуре административно-правового статуса три блока: целевой, структурно-организационный, компетенционный¹¹. И.Л. Бачило назвала девять основных параметров, необходимых для согласования правового статуса всех федеральных органов, позволяющих «наиболее оптимально решить задачу упорядочения системы исполнительной власти в функциональном плане»¹². Тем не менее, собственно содержание административно-правового статуса органа исполнительной власти данный перечень не представляет. Ряд из указанных элементов, безусловно, является частью такого статуса, а другие оказывают на него влияние, наполняя его содержанием, или вообще закладывают основу эффективной деятельности органа.

     Представляется, что административно-правовой статус органов исполнительной власти состоит из следующих элементов: цель деятельности, задачи деятельности, функции, полномочия (их совокупность составляет компетенцию органа исполнительной власти). Организационную составляющую органа следует признать внешним элементом статуса, влияющим на его содержание: организация центрального аппарата, подразделений органа, их учреждение и упразднение; взаимодействие с органами государственной власти, иными государственными структурами, муниципальными органами и невластными субъектами. Цель как неотъемлемая составляющая правового статуса органов исполнительной власти определяется их управленческой сущностью.

     Необходимо  отметить, что в государственных органах исполнительной власти выявляются два основных направления деятельности. Они сходны по содержанию, формам и методам властного воздействия, но отличаются по объекту, целям воздействия и по содержанию полномочий, реализуемых в отношении различных объектов. Первый вид государственно-властной деятельности органов исполнительной власти - непосредственная реализация исполнительной власти, осуществляемая в отношении лиц, с которыми субъект исполнительной власти не находится в отношениях организационной соподчиненности. Эта деятельность носит подзаконный, исполнительно-распорядительный и правоприменительный характер, связана с организацией и осуществлением исполнения, соблюдения и применения законов, подзаконных нормативных правовых актов и ненормативных правовых актов.

     Данная  деятельность - реализация исполнительной власти - осуществляется органами исполнительной власти в целях выработки государственной политики в установленной сфере деятельности, принятия нормативных правовых актов, осуществления контроля и надзора, управления государственным имуществом и оказания государственных услуг в социально-культурной сфере.

     Объектом  властного воздействия при реализации исполнительной власти выступает поведение  лиц, не входящих в структуру органов  исполнительной власти и не подчиненных  этим органам.

     Второй  вид государственно-властной деятельности органов исполнительной власти - государственное управление, осуществляемое внутри структуры органа исполнительной власти в отношении лиц, с которыми руководитель органа исполнительной власти находится в отношениях организационной (структурной, иерархической) соподчиненности.

     Эта деятельность также носит подзаконный, исполнительно-распорядительный и  правоприменительный характер, но она  связана с организацией и осуществлением исполнения, соблюдения и применения законов, подзаконных нормативных  правовых актов и ненормативных актов сотрудниками аппарата органа исполнительной власти. Данная деятельность осуществляется в структуре каждого органа исполнительной власти и между соподчиненными органами исполнительной власти в целях организации и обеспечения надлежащей реализации органом исполнительной власти полномочий, отнесенных к первому виду государственно-властной деятельности органов исполнительной власти. Объектом властного воздействия при осуществлении государственного управления в органе исполнительной власти является поведение лиц, входящих в структуру данного органа.

3. Виды исполнительных органов государственной власти

     Существуют  различные основания классификации  органов исполнительной власти. Кратко остановимся на основных.

     По  характеру компетенции органы исполнительной власти подразделяются на следующие виды.

     Органы  общей компетенции - несут ответственность  за положение дел во всей стране, области, крае, городе федерального значения, округе, административно-территориальной единице, они руководят многими видами отраслевой и функциональной компетенции, работу которых они объединяют. Это правительство, администрация субъектов федерации¹³.

     Органы  отраслевой компетенции - осуществляют руководство подведомственными  отраслями.