Государственное управление и его соотношение с исполнительной властью

Державне управління є способом реалізації, формою вираження  виконавчої влади. Отже, постає питання: чи полягає службова роль державного управління лише в реалізації виконавчої влади, чи вона виходить  за її межі .

Державно-управлінська діяльність міністерства або обласної державної адміністрації — це спосіб реалізації виконавчої влади. Проте з таким трактуванням важко погодитися, якщо йдеться щодо управлінської діяльності адміністрації державного вузу, школи, аптеки, магазину, залізничної станції, театру тощо. У такому разі за допомогою державного управління реалізується адміністративна влада (це поняття включає і виконавчу владу). Аналогічним чином треба кваліфікувати й внутрішньоуправлінську діяльність в органах державної виконавчої влади (наприклад, управлінські рішення щодо відпусток, надання матеріальної допомоги, тощо). Все це належить до адміністративної влади, реалізованої у державно-управлінській формі.

Отже, державне управління є формою вираження не тільки виконавчої, а й інших видів  адміністративної влади.

Активне використання терміна «орган виконавчої влади» зумовлює необхідність розглянути питання про  співвідношення понять «орган виконавчої влади», «орган державного управління» і «суб'єкт виконавчої влади».

З перелічених  достатньо розроблене лише поняття  «орган державного управління». Під  ним, як правило, розуміють структуру, яка реалізує управлінські функції  держави. Звідси випливає, що органи виконавчої влади водночас є й органами державного управління.

Проте не всі  органи державного управління є органами виконавчої влади. Найбільш чітким критерієм їх розмежування є нормативне закріплення за останніми статусу органів виконавчої влади. Міністерства, комітети, місцеві державні адміністрації у відповідних документах визначені як органи виконавчої влади. Однак цього не можна сказати про адміністрації державних підприємств, установ, організацій. Вони є лише органами державного управління.

Отже, органом виконавчої влади є орган державного управління, офіційно визнаний органом виконавчої влади.

Складніше стоїть справа з поняттям «суб'єкт виконавчої влади».   До суб'єктів виконавчої влади належать усі органи останньої. Питання полягає в тому, чи є її суб'єктами управлінські структури, які не мають статусу органу виконавчої влади, наприклад, виконавчий комітет міської ради, який взагалі належить до виконавчих органів місцевого самоврядування? Відповідь:так .

Відповідно  до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчим комітетам міських рад делеговані деякі повноваження органів виконавчої влади. На підставі п. 2 ст. 11 цього Закону виконавчі комітети під час здійснення делегованих їм повноважень підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. Це означає, що вони реалізують певний обсяг виконавчої влади, тобто належать до її суб'єктів. [21]

Отже, поряд  з органами виконавчої влади її суб'єктами є й інші управлінські структури.

У зв'язку з необхідністю реформування адміністративного права  надзвичайно загострилась проблема визначення предмета регулювання цієї галузі системи українського права. Розв'язання даної проблеми традиційно пов'язується з теоретичною оцінкою обсягу поняття «державне управління», що за умов дії принципу поділу державної влади корелюється з поняттям «виконавча влада».

В науці адміністративного права радянського періоду категорія «державне управлінню «вважалася базовою і домінуючою. Проте у попередні роки данна категорія так і не дістала цілком однозначного тлумачення. І передусім через те, що у вітчизняній адміністративно-правовій літературі переважну увагу було приділено з'ясуванню співвідношення так званих «широкого» та «вузького» тлумачень поняття державного управління.

Те чи інше тлумачення державного управління повинно мати відповідне методологічне обгрунтування. Так, широке тлумачення державного управління як сукупності усіх видів діяльності держави, тобто усіх форм реалізації державної влади, є прийнятним лише на рівні аналізу в цілому загальносоціальної системи управління, який пов'язаний з виокремленням її відносно самостійних підсистем. У даному випадку категорія державного управління дає змогу відмежувати державні інститути управлінського впливу (тобто з боку держави) від впливу з боку усіх інших (тобто недержавних) інститутів.

На більш  конкретному рівні аналізу системи  управління держава — як інтегрований суб'єкт державного управління- вимагає вже диференційованого розгляду, тобто розгляду як сукупності державних органів, між якими певним чином розподілені різні види діяльності держави. Відтак, категорія державного управління у вузькому, більш спеціалізованому значенні відображає відносно самостійний різновид діяльності держави, що його здійснює певна частина державних органів. Основними видами діяльності держави є здійснення: а) законодавчої влади; б) виконавчої влади; в) судової влади. 

Отже, «державне управління»  у новій класифікаційній схемі  не потрапляє до переліку основних видів державної діяльності. Проте  це аж ніяк не означає, що власне явище  «державне управління», а отже — і відповідна категорія (поняття) зникає із змісту державної діяльності.

Державне управління у вузькому розумінні, тобто як специфічний  різновид діяльності органів держави, існувало і продовжує існувати цілком об'єктивно. Адже його основний зміст, сутність, а саме — організуючий вплив з боку носіїв державно-владних повноважень (тобто певної групи органів державної влади) на суспільні відносини і процеси з метою їх впорядкування, координації і спрямування шляхом різного роду нормотворчих і розпорядчих дій на виконання законів та інших правових актів держави (звідси, до речі, поширена характеристика державного управління як «виконавсько-розпорядчої» діяльності) — не тільки зберігається, але й набуває все більшого значення в умовах загальної трансформації ролі держави у новостворюваному громадянському суспільстві з його ринковими механізмами, стандартами демократичної і відкритої державної влади.

На рівні наукового аналізу використовувати «широке» розуміння державного управління немає ніякої потреби. Для відтворення «широкого» розуміння доцільнішим було б обрати прийнятний термін — наприклад, «державне впорядкування (або регулювання) суспільних процесів», яким і позначати всю сукупність напрямів і форм реалізації влади держави в цілому в інтересах організуючого, впорядковуючого впливу на життєдіяльність суспільства. 

Що ж до «вузького» тлумачення поняття «державне управління», то саме воно має бути пануючим в  адміністративно-правовій науці. Причому  слід визнати, що державне управління в даному розумінні, хоча і є окремим видом діяльності держави, тим не менше не є виключною прерогативою якогось одного виду державних органів. Натомість державне управління у тому чи іншому обсязі має прояв у діяльності різних державних органів, котрі належать до різних гілок державної влади. 

Разом з тим тільки для  органів виконавчої влади державне управління означає провідний напрям діяльності (хоча і не всеохоплюючий, а тим більше не єдиний), оскільки саме ця гілка влади покликана  забезпечити організацію виконання  законодавчих та інших правових актів держави, тобто за своєю природою має власне управлінський характер. 

Для органів же інших гілок державної влади — законодавчої і судової, а також решти державних органів (наприклад, органів прокуратури, Рахункової палати, Вищої ради юстиції тощо) здійснення державного управління має обслуговуюче значення стосовно їх профілюючих (основних) завдань і функцій, позаяк обмежується суто внутрішньоорганізаційними рамками. Хоча в цих випадках правомірно говорити про здійснення державного управління як особливого виду державної діяльності, проте необхідно водночас розуміти певною мірою похідний, допоміжний характер подібного управління. Слушно додати, що таке «внутрішньоорганізаційне управління» (це — цілком, як здається, прийнятна дефініція) властиве і самим органам виконавчої влади. 

Найсуттєвіша різниця  між розглянутими проявами вузького розуміння державного управління полягає  у тому, що для органів виконавчої влади державне управління означає  фактично здійснення повноважень виконавчої влади, а внутрішньо-організаційне управління, що здійснюється всередині як самих органів виконавчої влади, так і решти державних органів, до цих повноважень жодним чином не належить. Виходячи з цього, найдоцільніше було б запровадити як у науковому, так і нормотворчому обігу термінологічне розмежування між власне «державним управлінням» (тобто здійснюваним з боку органів тільки виконавчої влади щодо зовнішніх керованих об'єктів) / так званим «внутрішньоорганізаційним управлінням» (тобто здійснюваним всередині усіх державних органів, включаючи і самі органи виконавчої влади). 

З огляду на відзначений  тісний змістовний зв'язок використовуваних в юридичних дослідженнях понять державного управління (у вузькому розумінні) і виконавчої влади треба  застерегти проти спрощеного підходу до співвідношення даних понять. Виникнення таких поглядів зумовлене тим, що той вид діяльності держави, котрий за радянських часів визначався як «державне управління», почали механічно ототожнювати з реалізацією (здійсненням) виконавчої влади. Це цілком допустимо в деяких випадках, але аж ніяк не прийнятно для потреб цілісної доктринальної оцінки розглядуваного співвідношення.  

Значне коло повноважень виконавчої влади реалізується через державне управління. У даному разі обсяги понять «державне управління» і «виконавча влада» практично збігаються. Хоча завжди треба зважати на певну лексичну умовність зіставлення термінів «управління» і «влада», адже сама по собі «влада» та «реалізація (здійснення) влади» (що і є власне «управлінням») — нетотожні явища. Тут приблизно така ж різниця, як і при віднесенні категорій «функція» і «функціонування», тобто вона більш характерна для співвідношення «статики» і «динаміки». [5]

Коли ж йдеться про реалізацію багатьох тих повноважень виконавчої влади, в яких ознак управління (у справжньому науковому розумінні поняття «управління» — як владно-організуючого впливу на суспільну діяльність з метою її впорядкування, координації і спрямування) аж ніяк не виявляється. Зокрема, уся діяльність органів виконавчої влади щодо: застосування до громадян заходів адміністративного примусу, в тому числі адміністративних стягнень ; позасудового захисту порушених прав і свобод громадян (в порядку адміністративного оскарження); розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ за зверненнями приватних осіб, включаючи надання різноманітних адміністративних (управлінських) послуг — у вигляді дозвільно-реєстраційних та інших подібних дій; навіть прийняття зобов'язуючих рішень щодо приватних осіб у процесі вирішення так званих «публічних потреб» (наприклад, відведення земель, будівництво шляхів, мостів тощо) — уся ця діяльність за своєю суттю не є управлінською. Хоча вона здійснюється в цілому «у сфері» державного управління, тобто сприяє або пов'язана з вирішенням усіх основних цілей, завдань і функцій управлінського впливу на суспільні відносини з боку органів виконавчої влади. 

Отже, виконавча влада  реалізується не тільки у формі державного управління, а й в різноманітних інших формах державної діяльності, які також підлягають регулюванню адміністративним правом. У свою чергу, сфера державного управління не обмежується тільки діяльністю органів виконавчої влади. Тобто данні явища і категорії за своїм змістом не збігаються, їх співвідношення є значно складнішим і виглядає наступним чином. [5]

Сфера державного управління визначається тим, що воно здійснюється:  

- у межах діяльності органів виконавчої влади, а саме: 

в ході реалізації їх повноважень  стосовно керованих об'єктів зовнішнього  суспільного — економічного, соціального та ін. — середовища; 

в ході виконання місцевими державними адміністраціями повноважень органів місцевого самоврядування, делегованих відповідними місцевими радами, враховуючи, що самій виконавчій владі дані повноваження первісно не належать; 

в ході керування вищими органами виконавчої влади роботою нижчих органів;  

в ході керування роботою  державних службовців всередині  кожного органу (та його апарату) виконавчої влади (останні два напрями належать до вже згадуваного «внутрішньоорганізаційного управління»);

- поза межами діяльності органів виконавчої влади, а саме: 

всередині апарату будь-яких інших (крім органів виконавчої влади) органів державної влади —  в ході керування роботою державних службовців (наприклад, в апараті парламенту, судів, органів прокуратури тощо); 

всередині державних підприємств, установ і організацій — в  ході керування роботою персоналу  їх адміністрацій (перші два напрями  належать до згадуваного «внутрішньоорганізаційного управління»); 

з боку відповідних уповноважених  державою суб'єктів у процесі управління державними корпоративними правами;

з боку різноманітних  дорадчо-консультатив-них органів, утворюваних державними органами (наприклад, Президентом України та ін.), в  частині виконання наданих їм організаційно-розпорядчих повноважень щодо інших органів і посадових осіб. [5] 

Сфера здійснення виконавчої влади визначається тим, що:

-  поряд з тими напрямами реалізації виконавчої влади, котрі опосередковуються у вигляді власне державно-управлінської діяльності (державного управління), значне місце займають ті напрями, в яких відсутні іманентні ознаки поняття «державне управління». Крім перелічених вище прикладів неуправлінських видів діяльності органів виконавчої влади, при оцінці будь-якого іншого напряму реалізації виконавчої влади слід обов'язково виходити з його конкретного змісту— на предмет з'ясування його управлінського чи неуправлінського характеру, а точніше — зі змісту закріплених за даними органами функцій і повноважень;

- у випадках, коли здійснення виконавчої влади відбувається у формі власне управлінської діяльності, слід врахувати, що у демократичній державі ця діяльність може здійснюватись не тільки виключно державними органами, а й окремими недержавними суб'єктами — адже функції та повноваження виконавчої влади можуть бути делеговані державою: а) по-перше, органам місцевого самоврядування; б) по-друге, деяким іншим недержавним інституціям (наприклад, окремим громадським організаціям) тощо.