Государственное управление и его соотношение с исполнительной властью

До складу Кабінету Міністрів входять Прем'єр-міністр, перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри та міністри України. У Законі України «Про Кабінет Міністрів України», передбачається, що обов'язково мають існувати базова група міністрів і відповідно міністри: закордонних справ, юстиції, оборони, внутрішніх справ, фінансів. Інші міністерства можуть створюватися чи ліквідовуватися за рішенням Президента України.

Прем'єр-міністр є главою Кабінету Міністрів, і керує його роботою, забезпечує виконання програм діяльності Кабінету Міністрів, схваленої Верховною Радою. Перший віце-прем'єр та віце-прем'єр-міністри як заступники Прем'єр-міністра виробляють стратегію і тактику реалізації програми діяльності Кабінету Міністрів .у закріплених за ними напрямках і сферах діяльності.

 Міністри України, як правило, очолюють міністерства. Вони забезпечують формування і проведення державної політики у доручених їм сферах і несуть політичну відповідальність перед Президентом і Верховною Радою за виконання покладених на них завдань і повноважень.

Склад Кабінету Міністрів  формується Президентом за участю Верховної  Ради у строк не довше шестидесяти  днів після припинення повноважень  попереднього уряду (частина п'ята  ст. 115 Конституції).[21]

Органами виконавчої влади України місцевого або територіального рівня є, по-перше, органи виконавчої влади загальної компетенції, місцеві державні адміністрації в областях і районах, які підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. По-друге, до цього рівня належать також органи спеціальної (галузевої та функціональної) компетенції, які безпосередньо підпорядковані як центральним органам виконавчої влади, так і відповідним місцевим органам виконавчої влади.

Згідно з ч. 12 ст. 92 Конституції  України виключно законами України визначаються організація і функціонування органів виконавчої влади.[21]

Загальні основи компетенції  та функції Кабінету Міністрів України  визначені у ст. 116 Конституції  України, а в повному обсязі —  в Законі України "Про Кабінет Міністрів України".[21]

Повноваження міністерств, інших центральних органів виконавчої влади сформульовані у відповідних  Положеннях про ці органи.

Компетенція місцевих державних адміністрацій визначена у ст. 119 Конституції України та Законі України "Про місцеві державні адміністрації" від 9 квітня 1999 р. [21]

У межах своєї компетенції  вищі органи виконавчої влади організують  реалізацію внутрішньої і зовнішньої політики Української держави; здійснюють керівництво і регулюють соціально-економічну сферу; забезпечують єдність системи виконавчої влади; спрямовують і контролюють діяльність підлеглих органів виконавчої влади; здійснюють управління власністю незалежно від її форм; розробляють і реалізують загальнодержавні програми. 

Виконавча влада-організація  державновладної виконавчо-розпорядчої, підзаконної діяльності спеціально створеним апаратом для практичного здійснення завдань держави у господарській,соціально-культурній та адміністративно-політичній галузях.

Виконавча влада- одна з трьох гілок державної влади, яка відповідно до конституційного принципу поділу державної влади покликана розробляти і втілювати державну політику щодо забезпечення виконання законів, управління сферами суспільного життя, насамперед державним сектором економіки. У відносинах із законодавчою і судовою владою вона користується певною самостійністю.   

 Органи виконавчої влади  є ключовими суб'єктами адміністративного  права, оскільки їм належить  провідне місце і роль у  виникненні й функціонуванні  суспільних відносин, що є предметом  адміністративно-правового регулювання. Кожний окремий орган виконавчої влади:   

 - створюється з метою безпосереднього здійснення конкретного виду державної діяльності;  

- виконує діяльність, що характеризується  чітко визначеною державою спрямованістю,  цілями, завданнями та функціями, певним обсягом компетенції (прав і обов'язків);   

- реалізовує свою діяльність  з допомогою визначених державою методів і форм  

- має певну організаційно-правову  форму, внутрішню структуру і  зовнішні зв'язки.

Отже, орган виконавчої влади є організаційно самостійним елементом державного апарату (механізму держави), який наділений чітко окресленим обсягом повноважень (компетенцією) відповідно до покладених на нього завдань і функцій, складається зі структурних підрозділів і посад, що обіймають державні службовці, і віднесений Конституцією і законами України до системи органів виконавчої влади.  

 Для кожного органу  виконавчої влади характерна  насамперед організаційна відокремленість  від інших елементів апарату  державного управління. Водночас  другою найважливішою характеристикою є функціональна відокремленість, котра характеризує різні аспекти компетенції та фактичної діяльності цих органів. Саме дані ознаки є ключовими при виділенні окремих видів органів виконавчої влади.    

 Специфічне місце в інституті відповідальності органів виконавчої влади відведено так званій політичній (конституційно-правовій) відповідальності Кабінету Міністрів України. Вона полягає у конституційно встановленому обов'язку уряду скласти свої повноваження за умов:

- прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінетові Міністрів (частина перша ст. 87 Конституції України);

- прийняття Президентом України рішення про припинення повноважень Прем'єр-міністра (п. 9 частини першої ст. 106 Конституції України). [21]

Масштаби функціонування виконавчої влади є найбільшими у державі. До сфери її безпосереднього відання належать величезні правові, інформаційні, економічні, технічні, ідеологічні, організаційні та інші ресурси. Виконавча влада спирається на значні території та контингенти людей, збройні сили, спеціалізовані примусові установи тощо. Виконавчою владою охоплюється найширша сфера відносин у державі.

По-перше, це відносини  як з кожним окремим громадянином, так і з громадянським суспільством у цілому, а також з громадськими організаціями, політичними партіями, професійними спілками. Виконавча влада у цих відносинах має переважно правозастосовний і забезпечувальний характер, її завдання полягає у забезпеченні вільного розвитку громадянського суспільства в межах приписів представницької влади.

По-друге, це економіка, соціально-культурна й адміністративно-політична  сфери. Усі вони у той чи інший  спосіб організаційно оформлені  та виражені. Тут функціонують органи управління державним майном, підприємствами, торгівлею, освітою, охороною здоров'я, наукою, культурою, внутрішніми та закордонними справами, обороною тощо. Це відносини між різними суб'єктами у межах самої виконавчої влади.

По-третє, це відносини  з органами представницької та судової  гілок влади, а також з прокуратурою, діяльність якої доповнює діяльність усіх гілок влади. Будучи підвладною, виконавча влада забезпечує життєдіяльність організаційних структур Верховної Ради України, судових і прокурорських органів. У цьому розумінні тут також має місце реалізація управлінських повноважень у встановленому законодавством обсязі.

Отже, виконавча влада — це здатність  держави за допомогою управлінської  діяльності реалізовувати веління  законодавчої влади.

2.2  Співвідношення державного управління і виконавчої влади

Розглядаючи співвідношення виконавчої влади й державного управління, слід виходити з того, що категорія «виконавча влада» є політико-правовою, а категорія «державне управління» — організаційно-правовою. Єдине, що їх об'єднує, це виконавча спрямованість.

 Право на існування мають обидві ці державно-правові категорії. Державне управління - реальність, без якої державно-владний механізм працювати практично не може. За своїм призначенням державне управління являє собою “державну діяльність в рамках якої реалізується виконавча влада”. Іншими словами, державне управління практично здійснюється в межах виконавчої влади.

Ці поняття не є тотожними. Державне управління як владна діяльність здійснюється і поза межами виконавчої влади. В процесі, так званого, внутрішньоорганізаційного управління, наприклад в апараті парламенту, суду, прокуратури.

За словами професора В.Б. Авер'янова “виконавча влада і державне управління є своєрідними сторонами, умовно кажучи, - “статикою” і “динамікою” єдиного явища, яке прийнято визначати як управлінську (або адміністративну) сферу діяльності держави. [5]

Як бачимо, між державним управлінням  і виконавчою владою існує прямий, нерозривний зв'язок. Зміст державного управління визначають завдання і функції  виконавчої влади.

Державне управління безпосередньо, органічно і нерозривно пов'язане з виконавчою владою. Воно є змістом і формою прояву цієї влади.

Поняття “ державне управління ” - більш широке у порівнянні з виконавчою владою. Виконавча влада похідна від державного управління. Вона закликана визначити об'єм та характер державно-владних повноважень, що реалізуються в процесі державно-управлінської діяльності. З іншого боку, державне управління - це і є той вид діяльності, який направлений на практичну реалізацію виконавчої влади. Відповідно всі суб'єкти виконавчої влади одночасно є елементами системи державного управління. Однак далеко не всі елементи державного управління є суб'єктами виконавчої влади.(Наприклад, адміністрація державного підприємства, установи).

 Державна влада в Україні, записано в ст. 6 Основного закону здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. [21]

Державні органи України  розбудовані відповідно до вказаного  вище принципу. Органи виконавчої влади  представляють собою окрему гілку  влади. Адміністративна діяльність в деяких нормативно-правових актах прямо названа як функція органів виконавчої влади.

Як вже зазначалось, виконавча  влада є окремою гілкою державної  влади в цілому, її складовою частиною, разом з іншими гілками влади  вона складає цілісний механізм впливу на суспільні відносини, на поведінку їх учасників.

Виконавча влада представляє  собою вплив владного суб’єкта на підвладний об’єкт з метою спрямування  його дій, поведінки у передбаченому  законодавцем напрямі.Цей вплив  є цілеспрямованим на досягнення мети, зазначеної в законі а в окремих випадках –указів президента або актів українського уряду. Наступною особливістю є підзаконний характер діяльності органів, що здійснюють виконавчу владу.

Організуючий зміст виконавчої влади також є її особливістю. При цьому під організацією розуміється створення умов, необхідних для нормальної роботи  суспільства в цілому, його окремих елементів, колективів тощо .Виконавча влада призвана відігравати регулюючу роль в організації суспільних відносин. Закон є лише правилом, проекцією належні поведінки, а не сама поведінка. Норми закону крім використання, додержання та виконання реалізуються також із допомогою їх застосування, де органи виконавчої влади мають виконувати відповідні управлінські функції.

Органи виконавчої влади уповноважені законами України надавати адміністративні послуги в різних сферах суспільного життя. Вони здійснюють відповідні організаційні дії, в результаті яких громадяни України та інші учасники правових відносин мають можливості реалізації передбачених в законодавстві прав і свобод.Синтезуючи названі особливості та зважаючи на те, що виконавча влада є складовою державної влади, яка належить народові України, можемо сформулювати це важливе для системи права України поняття.

  Виконавча влада є окремою гілкою державної влади, системний, цілісний, вольовий, організуючий, цілеспрямований вплив спеціально уповноважених на те органів і посадових осіб, а також інших суб’єктів правовідносин, які здійснюють окремі функції управлінського характеру на основі делегованих повноважень, на дії, поведінку учасників правовідносин, з метою їх регулювання та охорони задля досягнення мети, заявленої в Конституції і законодавстві України та надання адміністративних послуг громадянам й іншим суб’єктам правовідносин для реалізації ними своїх прав і свобод.

 В адміністративно-правових джерелах застосовується також термін «адміністративна діяльність». Цей термін використовується при характеристиці діяльності окремих органів виконавчої влади. Спільними рисами виконавчої влади і адміністративної діяльності є виконавчий характер діяльності, адже і виконавча влада і адміністративна діяльність основані на виконанні законів, підзаконність є їх загальним принципом функціонування. Спільними їх ознаками є цілеспрямованість впливу управляючого суб’єкта на об’єкт управління, організуючий характер такого впливу, а також надання адміністративних послуг громадянам.

Таким чином, адміністративна  діяльність і виконавча влада  в цих аспектах збігаються і можуть розглядатися як тотожні поняття. Однак адміністративна діяльність органів влади є поняттям в деякому розумінні ширшим від поняття виконавчої влади. Передусім за суб’єктом її здійснення вона не збігається з виконавчою владою, яку здійснюють лише органи цієї гілки влади та спеціальні інституції, яким делеговані повноваження на здійснення функцій органів виконавчої влади. Тоді як адміністративну діяльність, як управлінську діяльність урегульовану нормами адміністративного права здійснюють не тільки органи виконавчої влади. Вона притаманна й органам інших гілок влади. Сюди відносяться, наприклад, суди, звичайно їх основна діяльність – це правосуддя. Але без організаційної діяльності в окремо взятому суді не обходиться і ця діяльність урегульована адміністративним правом.

Оскільки виконавча влада, як і будь-який інший вияв владних повноважень, відзначається здатністю підкоряти інших своїй волі і є специфічною складовою влади взагалі, а державне управління — це невід'ємна частина управлінської діяльності в цілому, співвідношення між ними випливає із співвідношення між владою і управлінням.