Государственная власть и местное самоуправление

      Все эти расходы непосильным грузом ложатся на местные власти. Главы городов и поселков мечутся между чиновниками краевых и областных администраций, выпрашивая у них деньги на покрытие громадных дефицитов местных бюджетов; ведут переговоры с директорами региональных подразделений РАО ЕЭС России и поставщиками угля и мазута, упрашивая первых не отключать от тепла и света жилые кварталы, а вторых – поставить необходимое для обогрева и освещения населенных пунктов топливо в долг (так как денег нет, а людей нельзя оставлять без тепла и свет); объясняются с разгневанными водителями муниципальных автобусов, которые не получаются зарплату и не имеют денег на покупку бензина, и слесарями – сантехниками и ЖЭКов, коим бюджет платит гроши (к тому же нерегулярно и в последнюю очередь); пытаются найти компромисс между главврачами муниципальных больниц, у которых нет средств даже на бинты и шприцы, и директорами школ, у которых нет средств даже на покупку мела и зарплату уборщицам.

      Груз  разнообразных и насущных расходов, лежащий на российских муниципалитетах, и хронический дефицит их бюджетов привели в 90-е годы к колоссальному росту кредиторской задолженности органов местного самоуправления. В России есть города, счет долгов которых идет на миллиарды рублей и сопоставим с их годовыми бюджетами. При этом в отличие от России, имеющей долги прежде всего перед иностранными государствами и частными банками (так называемыми Парижским и Лондонским клубами), и субъектов Федерации, набравших кредиты у российских коммерческих банков, муниципалитеты большую долю своих долгов имеют перед энергетиками, угольщиками, газовиками, связистами, водоканалами, то есть перед теми, у кого они последние годы правдами и неправдами получали ресурсы и услуги без полной оплаты, с кем проводили умопомрачительные и разорительные взаимозачеты, с кем занимались причудливым бартером (типа «долги за земельные участки»).

      Общая сумма задолженности органов  местного самоуправления неизвестна (что  само по себе говорит о недопонимании  обществом и государством остроты  и существа проблемы). Ясно только, что  она колоссальна. Курс государства и естественных монополистов на ужесточение платежной дисциплины и взыскание старых долгов, отчетливо проявившийся в 2000 году, резко усугубил положение муниципалитетов. Доля средств, идущих на дотации коммунальному хозяйству, резко возросла (свою роль сыграл, конечно, и резкий рост цен на энергоносители). Там, где возврата долгов требовали особенно жестко, а денег оказалось особенно мало, подготовиться к зиме не удалось, а дома часами и сутками стоят без тепла и света. Например, в Приморье или на Камчатке.

      Другие  «расходные полномочия». «Естественные» расходы городов, районов и поселков обширны и обременительны. Местные власти не в состоянии сами справиться с их тяжестью. Однако есть ещё нечто, не имеющее отношения к природе местного самоуправления, но тем не менее, вмененное ему для неукоснительного исполнения.

      Поясню, что имеется в виду. Если ваш  сосед, живущий за стенкой, работает в милиции (прокуратуре, суде, налоговой  полиции, ФСБ и тому подобное –  всё равно), то за квартиру, свет, тепло, телефон и другие коммунальные услуги он платит только 50%. В метро, автобусе, троллейбусе и трамвае он едет по удостоверению – бесплатно. Вполне вероятно, что он имеет также право на внеочередное получение муниципального жилья.

      В крупных и даже средних городах России счет федеральных чиновников и служащих, имеющих подобные права и льготы, идет на десятки и сотни тысяч. Впрочем, они есть практически в каждом населенном пункте России.

      Кроме того, среди нас немало инвалидов, ветеранов, чернобыльцев, афганцев, вынужденных переселенцев и беженцев, переселенцев с Крайнего Севера. Все они также имеют различные права и льготы, которые обязаны обеспечить органы местного самоуправления.

      Федеральные законы, на основании которых предоставляются  все перечисленные права и  льготы, появились на свет главным образом в 1993-95 годах. В этот период законодатель думал только о содержании льгот в их объеме. И писал просто и бесхитростно: «квартплата – 50%, плата за телефон – 50%, проезд в общественном транспорте – бесплатно, в течении трех месяцев по месту жительства местные органы власти обязаны предоставить жильё» и так далее. Меньше всего тогда думали о том, кто за все это будет платить. Вот и возникла масса вопросов. Кто будет возмещать энергетикам недостающие 50% оплаты за свет? Или коммунальщикам за содержание и покупку труб и вентилей? Или теплосетям за тепло и горячую воду? Или городскому транспорту за бесплатную перевозку многих тысяч пассажиров в течение многих лет? А ветерану – причины неисполнения федерального закона «О ветеранах»?

      Жизнь и закон распорядились так, что  за все это отвечают органы местного самоуправления. Иначе это называется «передачей с федерального и субфедерального  уровней государственной власти расходных полномочий на уровень  органов местного самоуправления». По жизни же получается большая несправедливость и неразбериха, так как полномочия верху вниз передаются, а деньги – нет. Граждане требуют (совершенно законно и справедливо) реализации своих прав, в том числе в судах. Граждане выигрывают дела, а платят за все опять же органы местного самоуправления. Чиновники, получающие зарплату из федерального бюджета, пользуются всеми услугами городских служб на льготных условиях, но вплоть до начала 2001 года никто и никогда не возмещал муниципалитетам эти расходы.

      Бюджетная система в России чрезвычайно  запутана. И если между Москвой  и регионами противоречия худо-бедно  удалось урегулировать с помощью  Бюджетного кодекса и ежегодных  законов о национальном бюджете, то внутри субъектов Федерации царит  хаос. Каждый регион выстраивает систему отношений с местными бюджетами по-своему, часто исходя из политических соображений. Так что «расходные полномочия», вменяемые местному самоуправлению, формируются своим чередом, а доходы местных бюджетов – своим. И связи между двумя этими процессами нет никакой.

      На  этом примере можно видеть слабость и общую фантастичность современного российского законодательства. Ведь в соответствии с основополагающим федеральным законом «Об общих  принципах местного самоуправления» (вступившим в силу 28 августа 1995 года) ситуация, при которой на места передаются обязательства государства перед гражданами, и при этом никто не заботится о передаче соответствующих ресурсов, принципиально исключается.

      В статье 6, п.4 названного закона читаем: «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов». В статье 36, п.3 того же закона имеется следующее обязательное требование к структуре местных бюджетов: «…в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Российской Федерации».

      А для того, чтобы ни у кого не оставалось сомнений на сей счет, закон гласит:

      1.   Финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете, в бюджетах Российской Федерации. (Разумеется, вы можете перелистать вперед и назад весь федеральный бюджет за любой год и всякий первый попавши под ругу региональный бюджет, и не найти ничего похожего на то, что требует закон).

      2. Увеличение расходов  или уменьшение  доходов органов  местного самоуправления, возникающих в  результате решений,  принятых федеральными  органами государственной  власти и органами  государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются в пределах переданных им в качестве компенсации средств .

      Право, читая эти строки, думается, что  авторы закона были очень наивными людьми! Полномочия и доходы местного самоуправления пересматриваются ежегодно, а то и чаще. Само собой, никто при этом и не думает давать за это какую-нибудь компенсацию. Что же касается выполнения обязательства «в пределах переданных им средств», то попробуйте докажите в суде, что гражданин не получил положенного из-за нарушения закона о местном самоуправлении в части передачи средств вслед за обязательствами. Особенно, если истец – молодой судья, а предмет иска – немедленное выделение квартиры (реальных примеров – сколько угодно). Ответчик – орган местного самоуправления проигрывает в подобных ситуациях 99 судебных разбирательств из 100.

      Благие  пожелания закона за пять лет его  существования так и не были реализованы. Более того, все эксперты по развитию местного самоуправления в России едины  в том, что год от года бюджетно-финансовое положение муниципалитетов усугубляется. Объем «расходных полномочий» непрерывно растет, а доходы местных бюджетов – неуклонно сокращаются.

      «Тающие доходы». Все последние годы доходы местных бюджетов стремительно падают. Только за период 1992-96 годов их доля в консолидированном бюджете страны уменьшилась с 27,6 до 21,4%.

      «Виновниками» этого процесса являются федеральные  и региональные власти. Первые при  принятии всякого значимого акта в бюджетной и налоговой сфере (вроде Налогового или Бюджетного кодексов РФ) кажется, просто забывают о существовании местного самоуправления и его многочисленных проблем. Вторые стремятся просто «держать и не пускать» местную власть, выбираемую народом и перед ним ответственную. Межбюджетные отношения становятся основным средством политического контроля глав регионов над местным самоуправлением.

      Основу  доходов местных бюджетов составляют отчисления (постоянно меняющиеся год  от года) от налога на прибыль предприятий, подоходного налога на физических лиц, акцизов, платежей за пользование природными ресурсами, налога с продаж, на вменённый доход и нескольких других. Большинство из них являются федеральными или региональными и влиять на их ставки и долю отчислений местные власти не могут.

      Что же касается собственно местных налогов, то ещё ранее, при принятии первой части Налогового кодекса, были отменены сразу 13(!) местных налогов. Остается только три собственно местных налога (на рекламу, на наследование и дарение, а также местные лицензионные сборы), которые дадут не большие 2-3% доходов муниципальных бюджетов. К этому следует добавить, что введение нового регионального налога на недвижимость вместо местных налогов на имущество физических лиц и на землю ещё больше обескровит местных бюджеты.

      2001 год был ознаменован очередным  сокращение доходов местных бюджетов. Произошло это в связи с принятием второй части Налогового Кодекса России, который отменяет ключевой для муниципалитета в местный налог на содержание жилищно-социальной сферы (1,5% с оборота предприятий), централизации в федеральном бюджете всего НДС, введения «плоской» шкалы подоходного налога. В целом сокращение собственных доходов муниципальных бюджетов составила не более 26 млрд. руб. (или почти 10%).

      Как можно убедиться, ни о какой финансовой самостоятельности органов местного самоуправления не может идти и речи. Они полностью зависят от решений федеральных и региональных органов власти и от отчислений от налогов, дотаций и субвенций, которые они получают сверху. Некоторое исключение составляют только два-три десятка крупных республиканцев, краевых и областных центров, где собственные доходы позволяют формировать более или менее сбалансированные бюджеты. Но они не определяют общей картины (напомним, что в России на 2001 год было 12215 муниципальных образований).

      В результате такой бюджетной системы подавляющее большинство российских органов местного самоуправления в состоянии самостоятельно сформировать не более 30% своих доходов, а остальные 70% получает в виде отчислений и дотаций, определяемых  органами государственной власти субъектов Федерации.

      Два пути. Сегодня многие чиновники и эксперты активно заговорили о «неудачном эксперименте» с созданием в России института местного самоуправления, об «ошибочном» отделении местного самоуправления от государственной власти в действующей Конституции 1993 года. Сильны настроения «достроить» «вертикаль власти» до самого нижнего этажа, вернуться к практике назначения руководителей городов, районов и поселков вышестоящими начальниками. На нынешние муниципалитеты списываются все неприятности с электричеством и теплом, низкий уровень медицинских и образовательных услуг и так далее.

      Думается, что эти обвинения чаще всего  несправедливы. Органы местного самоуправления умудрялись все эти годы нести  практически непосильную для  них нагрузку, будучи обременены множеством своих и чужих обязательств и при этом не имея даже самых минимальных средств для их выполнения. Остается вторая альтернатива – укрепление и развитие местного самоуправления.

      Местное самоуправление – самый близкий  к людям и самый доступный  для их непосредственного контроля уровень власти. Там лучше всего видны наиболее эффективные направления распоряжения ограниченными средствами. Наконец, на этом уровне власти труднее всего украсть общественные деньги. Только на местном уровне рождается сильное устойчивое гражданское общество. Отказ от демократии и самоуправления на самом массовом и близком к гражданам уровне власти имел бы драматические последствия для будущего России.