Государственная служба

К этому Указу вплотную примыкало введение в 1722 году Табели о рангах. По этой Табели все должности государственной и военной службы подразделялись на 14 классов-рангов от низшего - четырнадцатого, до высшего - первого. В соответствии с Табелью служащие из числа дворян или мещан обязаны были проходить эти ступени для повышения в должности. Этот документ вводил принцип выслуги и окончательно устранял отмененный ранее принцип местничества, все еще негласно существовавший в стране. Наиболее заинтересованными в введении этого порядка были дворяне, которые могли теперь дослужиться до высших государственных чинов, реально приобщиться к власти. Павленко н.И. Петр Великий. - М.: Знание, 1990. - С.72.

Уместно вспомнить, что при Петре дворяне не были тем привилегированным сословием, которым оно стало во второй половине XVIII века. Они все еще были служилыми людьми, состоявшими на государственной службе. Если в допетровские времена дворяне после военных походов возвращались домой, то при Петре они должны были с 15 лет поступать в регулярные полки, пройти продолжительную солдатскую службу «с фундамента» и только после этого получить офицерский чин и служить в армии до старости или инвалидности. С другой стороны, всякий солдат, дослужившийся до офицера, получал потомственное дворянство.

Кроме служебной повинности, на дворян возлагалась и учебная повинность. Сотни молодых дворян должны были учиться военному или морскому делу в России или за границей. Все дворянские дети мужского пола были обязаны учиться грамоте, цыфири (арифметике) и геометрии, в противном случае им не разрешалось жениться. Хрестоматия по истории государства и права России. / Под ред. Чибиряева С.А. - М.: Былина, 2000. - С.289.

Отличительной чертой русского самодержавия в допетровские времена было полное слияние церкви и государства. В то время как в Западной Европе церковь все дальше отходила от государственного управления, на Руси в XVII веке существовало так называемое оцерквленное государство. Сам царь выступал одновременно и как верховный правитель церкви, и как глава государства; религиозные идеи были главными и в светской жизни.

Петр I разрушил эту традицию и провел церковную реформу, полностью подчинив церковь государству. После смерти главы Русской православной церкви патриарха Андриана в 1700 году было упразднено патриаршество (которое было восстановлено лишь после Февральской революции 1917 года). В 1721 году был учрежден Святейший Синод - особая «духовная коллегия» по управлению делами церкви. Во главе Святейшего Синода стоял обер-прокурор, светский человек, как правило из гвардейских офицеров. Всех членов Синода назначал сам царь. Были заметно ограничены экономические права церкви, урезаны ее огромные земельные наделы, часть ее доходов стала изыматься в государственный бюджет. Пушкарев С. Г. Обзор русской истории. - М.: Юристь, 2002. - С.158.

Начиная с Петра I, государство стало вмешиваться в религиозную жизнь, следило за обязательным причащением всех православных. Через Синод была отменена тайна исповеди, священникам вменялось в обязанность сообщать в Тайную канцелярию о признаниях прихожан, сделанных во время исповеди, если они касались интересов государства. Церковь отныне была обязана во всех мирских делах подчиняться распоряжениям светской власти.

Реформы местного и городского управления
Коренное преобразование административно-территориального устройства России, произведенное в XVIII в., стало важным явлением в развитии формы государственного единства. В отличие от XVII в. с его дробным управлением, когда уезды, отдельные города, а иной раз волости и отдельные слободы непосредственно подчинялись центру, а уезды по территории и населению отличались друг от друга, петровская реформа установила более четкое административно-территориальное деление. До некоторой степени Россия даже обогнала развитые европейские державы, как, например, Францию, где новое административное деление было введено лишь после буржуазной революции.

В период до 1708 г. в системе местного управления происходили незначительные изменения - в 1702-1705г.г. местные дворяне были привлечены к воеводскому управлению.

Указом от 18 декабря 1708г. вводится новое административно-территориальное деление, по которому необходимо «учинить 8 губерний и к ним расписать города». Вначале было образованы Московская, Ингерманландская, Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская, Архангельская и Сибирская губернии. В 1713-1714 г.г. - еще три: из Казанской выделены Нижегородская и Астраханская губернии, из Смоленской - Рижская губерния. Во главе губерний стояли губернаторы, генерал-губернаторы, которые объединяли в своих руках административную, военную и судебную власть.

Губернаторы назначались царскими указами только из числа близких к Петру I дворян (Меншиков, Апраксин, Стрешнев и т.д.). У губернаторов были помощники, контролирующие отрасли управления: обер-комендант - военное управление, обер-комиссар и обер-провиантмейстер - губернские и др. сборы, ландрихтер - губернская юстиция, финансовые межевые и розыскные дела, обер-инспектор - сборы налогов с городов и уездов. Губерния делилась на провинции (во главе - обер-комендант), провинции - на уезды (во главе - комендант). Коменданты были подчинены обер-коменданту, комендант - губернатору, последний Сенату.

В 1713 г. в областное управление было введено коллегиальное начало: при губернаторах учреждены коллегии ландратов (советников от дворян от 8 до 12 человек на губернию), избираемых местным дворянством.

Смысл реформы состоял в том, чтобы перенести центр тяжести в управлении на места. При огромных расстояниях в нашей стране и средствах сообщения того времени невозможно было оперативно управлять столь огромной территорией непосредственно из центра, как это пытались делать в предшествующий период. Необходима была разумная децентрализация власти, однако на первом этапе реформа не удалась.

Назначая губернаторами крупных государственных деятелей, Петр I хотел, чтобы эти люди на месте от имени царя могли оперативно принимать решения. Однако этот шаг имел и отрицательные последствия - эти люди по большей части были обременены многочисленными обязанностями (например, Меншиков и Апраксин - президенты «первейших» коллегий, сенаторы) и практически не могли непрерывно находиться в своих губерниях, а правившие вместо них вице-губернаторы не имели таких полномочий и доверия царя.

Вторая областная реформа проводилась на основе тех преобразований, которые уже были сделаны. В 1718 г. Сенат установил штаты и номенклатуру должностей для губернских учреждений, а в мае 1719 г. было дано четкое расписание губерний, провинций и городов по губерниям и провинциям. С этого периода деление на провинции вводится на территории всей страны. Провинция становится основной единицей областного управления.

Губернии делились на провинции, сначала на 45, а потом на 50. В пограничные провинции назначаются также губернаторы, а во внутренние - воеводы. И хотя губернии продолжали существовать, но за губернаторами остается командование войсками, общий надзор за управлением, а основной единицей местного управлений становится провинция. В каждой из них создается аппарат управления и назначаются чиновники, отвечавшие за сбор налогов, набор рекрутов и т.д.

Провинциальные воеводы подчинялись губернаторам только по военным делам, в остальном они были независимы от губернаторов. Воеводы занимались розыском беглых крестьян и солдат, строительством крепостей, сбором доходов с казенных заводов, заботились о внешней безопасности провинций, а с 1722 г. осуществляли судебные функции. Воеводы и администрация провинций назначались Сенатом и подчинялись непосредственно коллегиям. Четыре коллегии (Камер, Штатс-контор, Юстиц и Вотчинная) располагали на местах собственным аппаратом из камеристов, комендантов и казначеев.

Провинции в свою очередь были разделены на дистрикты, управлявшиеся земскими комиссарами.

Таким образом, на местах была создана трехзвенная система: губерния, провинция, дистрикт.

Постепенно количество губерний росло как за счет присоединения к России новых земель, так и за счет разукрупнения чрезмерно больших губерний. В результате к моменту проведения новой губернской реформы Екатериной II к 1775 г. в империи насчитывалось уже 23 губернии, а к концу века их число достигло полусотни. Рост числа губерний, и, следовательно, уменьшение их территорий привели к упразднению в принципе провинций, созданных в начале века, ставших излишним промежуточным звеном. Правда, в некоторых губерниях провинции сохранились.

Началом реформы городского управления можно считать 1699 год, когда Петр I, желая предоставить городскому сословию полное самоуправление по европейскому типу, приказал учредить Бурмистерскую палату (Ратушу) с подведомственными земскими избами. В губернских городах были созданы магистраты, в уездных - ратуши. В их ведении находилась торгово-промышленное население городов по части сбора податей, повинностей и пошлин. Тем самым посадское население было временно выведено из ведения воевод (губернская реформа 1708-1710 г.г. вновь подчинила земские избы губернаторам и воеводам).

Целью реформы являлось улучшение условий развития торговли и промышленности. Создание Ратуши способствовало обособлению городского управления от органов местной администрации, в городах стали формироваться органы самоуправления: посадские сходы, магистраты.

В 1720 г. в Санкт-Петербурге был учрежден Главный магистрат, которому было поручено «ведать все городское сословие в России». По регламенту Главного магистрата, учрежденному в 1721 г., городское сословие стало делиться на регулярных граждан и «подлых» людей. Регулярные граждане, в свою очередь, делились на две гильдии:

первая гильдия - банкиры, купцы, доктора, аптекари, шкиперы купеческих судов, живописцы, иконописцы и серебряных дел мастера;

вторая гильдия - ремесленники, столяры, портные, сапожники, мелкие торговцы.

Гильдии управлялись гильдейскими сходами и старшинами. Низший слой городского населения («обретающиеся в наймах, в черных работах и тем подобные») выбирал своих старост и десятских, которые могли доносить магистрату о своих нуждах и просить их об удовлетворении. По европейскому образцу создавались цеховые организации, в которых состояли мастера, подмастерья и ученики, руководимые старшинами.

Все остальные горожане в гильдии не вошли и подлежали поголовной проверке с целью выявления среди них беглых крестьян и возвращения их на прежние места проживания.

Деление на гильдии оказалась чистейшей формальностью, так как проводившие его военные ревизоры, прежде всего заботившиеся об увеличении числа плательщиков подушной подати, произвольно включали в члены гильдий и лиц, не имеющих к ним отношения.

Появление гильдий и цехов означало, что корпоративные начала противопоставлялись феодальным принципам хозяйственной организации.

Вместе с тем, деятельность органов городского управления в значительной степени контролировалась государственными органами. Магистраты подчинялись им в вопросах суда и торговли. Провинциальные магистраты и магистраты городов, входящих в провинцию, представляли собой одно из звеньев бюрократического аппарата с подчинением низших органов высшим. Выборы в магистраты бурмистров и ратманов были возложены на губернатора. Иногда принцип выборности нарушался и назначение проводились царскими или сенатскими указами. В обязанности магистратов входили вопросы полицейской службы, благоустройство городов, продажа отписного имущества, окладные и неокладные сборы, обеспечение мануфактур компанейщиками, учреждение полиции, контроль за правосудием.

В современной конституционно-правовой науке существуют разные подходы к исследованию принципа «разделения властей» и разные его оценки.

Соответственно можно говорить о нескольких значениях понятия «разделения властей» либо о разных сторонах этого понятия. Разделение властей исторически проявило себя как определённая идея, зародившаяся ещё в античные времена (Аристотель) и выросшая в особое учение, в теорию разделения властей (Монтескье). «Всё погибло, – писал Монтескье, – если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть претворять в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных лиц»1. В этом смысле бесплодны попытки сосредоточить исполнительные функции на уровне власти законодательной и наоборот2.

_______________

1 Монтескье, Ш. Л. Избранные произведения / Ш. Л. Монтескье. – М., 1995. С. 290–291.

2 См.: Бачило, И. Л. Факторы, влияющие на государственность / И. Л. Бачило  // Государство и право. 1993. № 7. С. 28.

Список использованных источников

1.        Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. // Российская газета. 1993. 25 дек.

2.        О системе государственной службы Российской Федерации : ФЗ от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

3.        О государственной гражданской службе Российской Федерации : ФЗ от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

4.        О воинской обязанности и военной службе : ФЗ от 12.03.1998 г. № 56-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.

5.        О службе в таможенных органах Российской Федерации : ФЗ от 21.07.1997 г. № 117-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3586.

6.        Положение о службе в органах внутренних дел Российской   Федерации : утв. постановлением Верховного Совета РФ от 23.12.1992 г. № 4202-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 2. Ст. 70.

7.        О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы : указ Президента РФ от 31.12.2005 г. № 1574 // СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 118; № 10. Ст. 1091; № 13. Ст. 1360.

8.        Положение о порядке прохождения военной службы : утв. указом Президента РФ от 16.09.1999 г. № 1237 // СЗ РФ. 1999. № 38. Ст. 4534.

9.        О государственной гражданской службе Хабаровского края : закон Хабаровского края от 29.06.2005 г. № 280 // Собрание законодательства Хабаровского края. 2005. № 7.

10.   О реестре должностей государственной гражданской службы Хабаровского края : постановление губернатора Хабаровского края от 28.12.2006 г. № 218 // Собрание законодательства Хабаровского края. 2007. № 12.

11.   Бабелюк Е. Г. О видах государственной службы Российской  Федерации // Правоведение. 2004. № 1.

12.   Воронков А. В. Понятие должностного лица в административном  праве // Правоведение. 1999. № 1.

13.   Граждан В. Д. Государственная гражданская служба : учеб. пособие. – М., 2005.

14.   Козбаненко В. А. Структурно-видовые особенности государственной службы Российской Федерации // Государство и право. 1998. № 12.

15.   Мельников В. П., Нечипоренко В. С. Государственная служба: отечественный опыт организации и современность. – М., 2005.

16.   Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации : учеб. пособие. – М., 2007.

17.   Полянский И. А., Ширяев В. Н. Административное право России в схемах и определениях : учеб. пособие. – М., 2006.

18.   Служебное право (государственная гражданская служба) : учеб. пособие / под общ. ред. И. Н. Барцица. – М., 2007.

19.   Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование. – Воронеж, 1996.

20.   Старилов Ю. Н. Служебное право : учебник. – М., 1996.

Методические указания

Данная тема является одной их наиболее сложных и интересных тем изучаемой дисциплины, что позволяет студенту творчески подойти к написанию курсовой работы. При написании курсовой работы по данной теме, учитывая большое количество действующих нормативных правовых актов, учебной и научной литературы, необходимо глубоко и всесторонне рассмотреть избранные аспекты государственной службы.

Рассматривая во втором вопросе виды государственной службы, необходимо сказать, что данное деление обусловлено федеративным устройством Российской Федерации, поэтому в соответствии с принципом федерализма выделяются:

а) федеральная государственная служба, которая регулируется нормативными правовыми актами Российской Федерации;

б) государственная служба субъектов Российской Федерации, нормативно-правовое регулирование которой находится в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов.

В зависимости от государственных органов, в которых предусмотрена государственная служба, государственная служба подразделяется на государственную службу в органах законодательной, исполнительной и судебной власти и других государственных органах.

Систему государственной службы образуют гражданская, военная и правоохранительная служба. Студенту необходимо особо указать, в каких органах исполнительной власти предусмотрена военная служба, а в каких правоохранительная служба.

По третьему вопросу на основании анализа Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и изучения научной и учебной литературы необходимо дать понятие должности государственной службы, выделить её признаки.

Классифицировать государственные должности необходимо по категориям «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» и «обеспечивающие специалисты», давая определение каждой из категорий и приводя примеры соответствующих им должностей из Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы (утверждён указом Президента РФ от 31.12.2005 г. № 1574) и Реестра должностей государственной гражданской службы Хабаровского края (утверждён постановлением губернатора Хабаровского края от 28.12.2006 г. № 218) или субъекта РФ, в котором проживает или работает студент.

Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлена классификация должностей государственной гражданской службы на группы: высшие, главные, сведущие, старшие и младшие. Как и в предыдущем случае, необходимо привести примеры должностей каждой из указанных групп из Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы и Реестра должностей государственной гражданской службы Хабаровского края или субъекта РФ, в котором проживает или работает студент.

Раскрывая содержание классификаций должностей государственной гражданской службы на категории и группы, следует указать, какие критерии положены в основании этих классификаций и для каких практических целей эти классификации предназначены. При этом следует обратить внимание на функциональные обязанности, срок замещения и требования по соответствующим должностям.

Раскрывая четвёртый вопрос необходимо дать понятие государственного служащего как гражданина, осуществляющего профессиональную служебную деятельность на должности государственной службы и получающего денежное содержание за счёт средств государственного бюджета. Далее нужно выделить признаки государственного служащего. Студенту следует показать роль и значение государственного служащего в обществе, назвать те условия, при которых его деятельность идёт на пользу всего общества, и те негативные моменты, при которых деятельность государственных служащих наносит ущерб личности, обществу и государству.

Рассматривая виды государственных служащих, следует их классифицировать: