Формы и методы государственного управления

    По  содержанию: правотворческая (выработка правовых норм - издание нормативных актов управления); правоприменительная (разрешение на основе норм права конкретных управленческих дел), которая также подразделяется на регулятивную форму правоприменения и правоохранительную.

    По  целенаправленности: внутренние (решение оргштатных вопросов, делопроизводство, управление внутри организационной структуры); внешние (выполнение возложенных на орган задач и функций).

    По  способу выражения: словесные (письменные и устные); конклюдентные.

    Правовые  формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, а потому они и в максимальной степени претендуют на обозначение их в качестве административно-правовых форм управления. Речь идет о любых внешне выраженных действиях соответствующих субъектов исполнительной власти, совершение которых непременно влечет за собой наступление определенных правовых последствий. Они являются административно-правовыми формами в собственном смысле, т.е. формами реализации исполнительной власти, составляющих ее содержание юридически-властных полномочий. Видами правовых форм государственного управления являются:

    1. Издание нормативных актов управления.

    Под актом управления понимается имеющее  подзаконный характер одностороннее, юридически властное предписание, издаваемое в рамках имеющихся полномочий органом исполнительной власти или должностным лицом с обязательным соблюдением установленных процедур. Акт управления предназначен регулировать определенные общественные отношения или решать конкретное управленческое дело, а также определять персональное поведение адресата.

    Например, Приказом Министерства финансов Российской Федерации в целях повышения  эффективности расходов федерального бюджета и качества управления средствами федерального бюджета главными распорядителями  средств федерального бюджета с учетом Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2008 - 2010 годах было утверждено Положение об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета⁴.

    В частности, мониторинг качества финансового  менеджмента должен проводиться  посредством осуществления анализа  и оценки совокупности процессов  и процедур, обеспечивающих результативность использования бюджетных средств и охватывающих все элементы бюджетного процесса, а именно: составление проекта бюджета, исполнение бюджета, учет и отчетность, контроль и аудит. Проводимый мониторинг качества по срокам делится на годовой и ежеквартальный. Материалы с мест направляются в Федеральное казначейство, а затем в Министерство финансов Российской Федерации.

    2. Издание не носящих нормативный характер (индивидуальных} актов управления.

    3. Осуществление иных юридически значимых действий (выдача паспорта, загранпаспорта, получение лицензии (патента), регистрация в налоговой инспекции, регистрация по месту жительства гражданина, составление протокола т.д.).

    4. Заключение административных договоров.

    Административный  договор - "это основанный на административно-правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного соглашения воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников".

    В теории административного права  до настоящего времени вопрос о признаках  административного договора продолжает оставаться дискуссионным. Еще в 60-х  годах XX столетия о необходимости использования этой формы административной деятельности писали ученые-административисты Ц.А. Ямпольская, В.И. Новоселов, В.А. Юсупов и другие.

    В последние годы административные договоры все чаще предусматриваются российским законодательством, которое стремится вооружить государственную администрацию самыми разнообразными средствами для осуществления стоящих перед ней задач. Они имеют публично-правовой характер. Это отличает их от гражданско-правовых, которые являются частноправовыми. В настоящее время к числу административных договоров следует отнести:

- договоры о разграничении компетенции (например, договоры Российской Федерации с ее субъектами о разграничении предметов ведения).

- контракты с государственными служащими (военнослужащими, сотрудниками милиции и т.д.).

- договоры об охране имущества (например, вневедомственной охраны при ОВД с администрацией особо важных объектов, перечисленных в отдельном постановлении Правительства России).

- договоры о сотрудничестве (например, договор с гражданином о конфиденциальном сотрудничестве в целях борьбы с преступностью, заключаемый на основании Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности") и др.

    2. Неправовые формы управленческой  деятельности, которые не влекут за собой наступление юридических последствий. Видами неправовых форм государственного управления являются:

    1. Проведение организационных мероприятий  (непосредственно-организационные  формы управленческой деятельности) - это разнообразные проявления  управленческой деятельности в  целях четкой и эффективной работы органов управления: сбор сотрудников и их инструктирование; совещания; оказание практической помощи; изучение, обобщение и распространение положительного опыта работы; разработка и внедрение в практику методических рекомендаций; подготовка и рассылка для изучения информационных писем; проведение комплексных и контрольных проверок; изучение общественного мнения и его использование в работе аппарата управления и т.д.

    2. Осуществление материально-технических  операций имеет вспомогательное, обслуживающее значение для всех других форм управленческой деятельности (например, подготовка информационных материалов для издания актов управления, составление различных справок, отчетов, делопроизводство, оформление документов). Посредством осуществления технических операций обслуживается сам процесс управления. Такого рода действия все в большей степени подвергаются компьютеризации, что значительно облегчает обработку объемной управленческой информации, повышает производительность и культуру управленческого труда. В процессе материально-технических операций могут готовиться юридически значимые документы (характеристика, справки с места работы или учебы и т.д.).

    Административно-правовые формы могут быть классифицированы по целому ряду критериев, образуя своеобразную систему действий исполнительных органов (должностных лиц):

    а) по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов) и  базирующиеся на них, т.е. различные  действия, влекущие определенные юридические  последствия или имеющие определенную юридическую направленность (регистрационные, разрешительные, надзорные, обеспечительные действия, лицензирование, санкционирование и т.п.). Во всех случаях необходимо учитывать степень их связи с изданием правовых актов управления;

    б) по достигаемым результатам: позитивное регулирование (утверждение программ социально-экономического развития и т.п.) либо реакция на негативные явления в сфере государственного управления;

    в) по направленности: воздействующие на общественные отношения в сфере государственного управления (внешняя направленность) либо на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя направленность);

    г) по объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объектам;

    д) по адресату: вся система исполнительной власти (государственного управления) либо упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного исполнительного органа (самоорганизация);

    е) по характеру и методам решения  вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого  решения) и процессуальные (например, в рамках административного производства);

    ж) по субъектному выражению: односторонне выраженные либо двусторонние и многосторонние (административно-правовые договоры);

    з) по инициативности: используемые субъектами исполнительной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (например, по жалобам граждан);

    и) по условиям применения: нормальные повседневные условия функционирования; режим чрезвычайного или военного положения; режим чрезвычайной ситуации;

    к) по целям воздействия: профилактические или пресекательные;

    л) по отношению к другим субъектам  государственной власти: используемые в отношениях с законодательными (представительными) либо судебными органами;

    м) по особенностям объекта управляющего воздействия: в зависимости от формы  собственности (государственные, кооперативные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные, индивидуальные объекты);

    н) по юридическому содержанию: предписывающие, запретительные, либо дозволительные. 

2.1. Виды административно-правовых методов

государственного  управления

    Формы управленческой деятельности непосредственным образом связаны с методами государственного регулирования и выражаются через них. В процессе практической деятельности исполнительной власти методам управленческой деятельности (методам управления) отводится важная роль.

    Метод - это способ, прием или средство, которое применяется для успешного решения поставленной задачи.

    Методы  деятельности исполнительной власти представляют собой способы, применяемые в  процессе осуществления управленческих функций, позволяющие применять  наиболее эффективные средства воздействия  органов исполнительной власти на управляемые  объекты.

    Методы  любой деятельности разнообразны. В  равной степени это относится  и к методам управления, ибо  различны по своему назначению субъекты исполнительной власти, различны и  находящиеся под их воздействием объекты. Но это не исключает возможности  определенным образом типизировать их в интересах выявления присущих им наиболее значимых свойств и специфических черт.

    2.2. Характеристика методов  государственного  управления

    Главным содержанием в сущностной характеристике методов государственного управления является их целенаправленное управляющее воздействие. В целом для методов государственного управления наиболее характерными являются следующие черты:

    1. Их органическая связь с целевым  назначением этого вида государственной  деятельности как особого варианта практической реализации единой государственной власти.

    2. Они выражают управляющее (упорядочивающее)  воздействие субъектов исполнительной  власти на соответствующие объекты.

    3. В них непосредственно выражаются  связи между субъектами и объектами  государственного управления.

    4. Они используются субъектами  исполнительной власти в качестве  средств реализации закрепленной  за ними компетенции.

    5. Своим конечным адресатом метод  управления всегда имеет соответствующий  объект (индивидуальный либо коллективный).

    6. С учетом многообразия приемов и способов реализации управленческой компетенции метод управления есть определенная возможность решения управленческих задач, стоящих перед субъектом исполнительной власти.

    7. В методах управления в соответствующем  объеме находит свое выражение государственный (публичный) интерес, управляющая воля государства.

    8. Метод управления всегда непосредственно  выражает принадлежащие государству  и его исполнительному аппарату  полномочия юридически-властного  характера.

    9. Для методов управления характерна правовая форма их непосредственного практического выражения. Свое наиболее ощутимое проявление они получают в правовых актах управления.