Финансирование избирательных кампаний и деятельности избирательных комиссий

В инструкциях  ЦИК указывается, что предоставление услуг по ведению предвыборной кампании, оплаченных физическими или юридическими лицами из средств, не перечисленных в избирательные фонды, является нарушением положения статьи 45 о запрещении использовать иные денежные средства для ведения предвыборной кампании, кроме средств, поступивших в избирательные фонды кандидатов на специальный банковский счет. В инструкциях указывается, что отделениям банков и отделениям связи предписывается принимать пожертвования в избирательные фонды от частных лиц только при предъявлении документов, удостоверяющих их личность. Согласно инструкциям, пожертвования от юридических лиц могут быть произведены только перечислением денежных средств на счет кандидата. Сберегательный банк обязуется возвращать пожертвования физических и юридических лиц в избирательные фонды кандидатов, если такие пожертвования были произведены после выборов. Инструкция также предписывает производить прием денежных средств только в рублях и запрещает прием пожертвований в иностранной валюте.

В инструкциях  поясняется, что кандидат может открывать  только один специальный счет для  размещения своего избирательного фонда. Инструкции еще раз указывают на то, что, согласно статье 45, доходы по указанным счетам не начисляются и не выплачиваются. Инструкции определили, что за открытие специальных счетов комиссионные банками не взимаются. В инструкциях подтверждалась обязанность кандидата лично знакомиться с информацией о поступлениях денежных средств на их счет и источниках этих поступлений. Инструкции также установили, что в случае добровольного снятия своей кандидатуры ЦИК вправе снимать со счета этого кандидата денежные средства, перечисленные ему из федерального бюджета.

Кандидатам предписывалось вести учет поступлений и расходования средств своих избирательных  фондов в соответствии с установленными правилами. Все операции со счетами  кандидатов должны были быть прекращены в день выборов при отсутствии специального разрешения; в случае проведения повторного голосования операции со счетами могут быть возобновлены с письменного разрешения ЦИК.

В инструкциях  пояснены правила предоставления товаров  и услуг юридическими лицами. Указывалось, что в таких случаях необходимо заключение контракта или составление счета-фактуры, содержащих информацию о затратах и произведенной оплате. В последующих положениях указывалось, что расчет с юридическими лицами, предоставляющими товары и услуги, должен производиться путем перевода средств со счета кандидата. Инструкциями предписывалось формализовать контракты с частными лицами, предоставляющими консультативные услуги и услуги по управлению предвыборной кампанией. Кроме того, оговаривалось, что счета выданные теле- и радиостанциями, печатными изданиями, типографиями и другими юридическими лицами за предоставленные рекламные услуги, должны сопровождаться документами, подтверждающими согласие кандидата на эти услуги.

В инструкциях ЦИК были указаны цели, на которые могли использоваться средства избирательных фондов, а также требования к проведению операций со счетами кандидатов. Согласно этим инструкциям, денежные средства могли быть использованы на:

- оплату услуг  по производству и распространению  агитационных материалов (с приложением  полной информации о финансировании); 
- заявления и обращения кандидатов в средствах массовой информации; и 
- оплату расходов на проведение встреч с избирателями, митингов и демонстраций и других мероприятий предвыборной кампании.

В соответствии с положениями Закона, инструкциями запрещена выдача кандидатами и  их агентами наличных денежных средств  и подарков избирателям, продажа  со скидкой и распространение  бесплатных товаров, кроме предметов предвыборной агитации.

Кандидатам были представлены детально разработанные  инструкции по учету использования  избирательных фондов, включая порядок  открытия специального временного счета, возврата запрещенных или превышающих  установленные размеры пожертвований и отказа от анонимных пожертвований. Инструкциями устанавливался порядок перевода денежных средств в избирательные фонды юридическими лицами и подтверждения доли иностранного капитала в их уставном фонде. Инструкциями утверждались официальные формы для использования на различных этапах отчетности за использование избирательных фондов. Они включали в себя:

Форма 1 - используется Сберегательным банком для предоставления информации ЦИК в течение 3 дней со дня поступления средств на специальный счет кандидата, включая дату поступления средств, источник, размер пожертвования и примечания об источнике средств; 
Форма 2 - используется кандидатами для обращения в ЦИК с запросом об уведомлении отделения Сберегательного банка об их намерении открыть специальный временный счет; 
Форма 3 - используется ЦИК для уведомления Сберегательного банка о разрешении открыть кандидату специальный временный счет; 
Форма 4 - используется кандидатами для уведомления ЦИК об открытии счета и для предоставления информации для разрешения перевода денежных средств, выделенных кандидату; 
Форма 5 - используется кандидатами для ведения учета получения (и возврата) средств и их расходования из избирательного фонда; 
Форма 6 - используется Сберегательным банком для предоставления информации ЦИК (по письменному запросу) о дате, получателе, сумме и цели расходования средств со специального счета кандидата; 
Форма 7 - используется кандидатами для предоставления ЦИК отчета о получении и расходовании (по номеру счета) средств из специальных избирательных фондов, в 30-дневный срок со дня опубликования результатов выборов.

Инструкции ЦИК  обязали кандидатов предоставлять  финансовый отчет по Форме 7 в течение 30 дней со дня опубликования результатов  выборов. К данному отчету должны прилагаться: заполненная Форма 5 и документы, подтверждающие получение и расходование средств. В инструкциях ЦИК содержались положения Закона о возвращении неизрасходованных средств избирательных фондов ЦИК, физическим и юридическим лицам в размерах, пропорциональных размерам выделенных средств и пожертвований. Постановлением ЦИК для осуществления контроля за финансированием кампании была создана контрольно-ревизионная служба при ЦИК.

Нормативными  актами ЦИК на кандидатов была возложена  личная ответственность за использование средств избирательного фонда, своевременное предоставление отчетов в соответствии с утвержденными ЦИК формами. В этих документах содержалось установленное законом право ЦИК обращаться в Верховный Суд с представлением об отмене решения о регистрации кандидата, если этот кандидат для ведения предвыборной кампании помимо средств, поступивших в его избирательный фонд, использовал другие средства. В инструкциях ЦИК содержались ссылки на статьи 40-11 и 40-12 Кодекса об административных правонарушениях РСФСР, которые, в соответствии с гражданским правом, устанавливают обязанности кандидата по предоставлению финансовой отчетности и ответственность за принятие запрещенных пожертвований из иностранных источников.

§2. Функционирование избирательной  системы.

Центральная избирательная  комиссия создала управление, обеспечивающее выполнение положений федеральных  избирательных законов, регулирующих финансирование политических кампаний кандидатов и избирательных групп. Это управление действует с парламентских выборов 1993 года и достигло определенных успехов в выполнении установленных законом требований в пределах своих узких полномочий и ограниченных целей. В 1996 году кандидаты на должность Президента, кандидаты на выборах в Государственную Думу 1995 года и избирательные группы, имеющие право выдвигать и поддерживать их, в соответствии с законом открывали специальные временные счета для финансирования своей избирательной кампании. Зарегистрированным кандидатам и группам были выделены средства из федерального бюджета. Центральная избирательная комиссия (и окружные избирательные комиссии - на выборах в Государственную Думу по одномандатным округам) осуществляли контроль за представляемой Сберегательным банком информацией о финансовых операциях с этими счетами. Данная информация периодически опубликовывалась в общероссийских и местных газетах. Кандидаты и избирательные группы, в соответствии с законом, отчитывались о получении и расходовании средств своих избирательных фондов.

Избирательные комиссии внешне действовали успешно, а политические деятели выполняли свои обязательства. Поданные в ЦИК жалобы, запросы и заявления о нарушениях рассматривались и разрешались «рабочими группами» и прямым вмешательством сотрудников ЦИК. По сообщениям из различных источников, в ходе президентских выборов 1996 года ЦИК рассмотрела около 700 заявлений, требующих проведения проверки. В основном, это были доставленные гражданами предметы предвыборной агитации (листовки, плакаты и т.д.) за или против того или иного кандидата, которые явно не были оплачены за счет средств с официального банковского счета кандидатов (или избирательных групп), финансирующих, распространяющих или извлекающих выгоду из использования таких материалов. В некоторых случаях происхождение этих материалов было вполне очевидно. Несмотря на это, ЦИК проводила проверки и расследования таких прецедентов с целью разрешения проблемы. Угроза огласки и возможного дальнейшего разбирательства заставляла нарушителей соблюдать закон. Во всех случаях, когда претензии признавались обоснованными, сторону-нарушителя (или другое ответственное лицо) убеждали произвести расчет и отчитаться за произведенные операции через официальный счет.

В отличие от практики, принятой в Соединенных  Штатах Америки, политические оппоненты  и беспартийные организации-наблюдатели официальные жалобы не подавали. В средствах массовой информации было опубликовано лишь небольшое количество материалов, подтверждающих нарушения правил финансирования избирательной кампании, хотя считается, что нарушения закона происходили повсеместно. Таким образом, наблюдатели на выборах считают, что, несмотря на незначительное количество официальных жалоб и явное разрешение конфликтных ситуаций неофициальными методами, положение о финансировании избирательной кампании и порядок отчетности нарушаются и игнорируются. Такое впечатление складывается, в основном, благодаря гораздо более активной деятельности, чем можно было ожидать и гораздо более высоких расходах на кампанию, чем предусматривается законом.

Незадолго до проведения президентских выборов в журнале «Ньюсуик» (Newsweek) на русском языке была опубликована статья о финансировании предвыборной кампании кандидатов на должность Президента. На следующей странице была приведена схема в виде игрального автомата. На ней был изображен поток денег из Центральной избирательной комиссии в избирательный фонд кандидата и деньги частных лиц и «чистых» юридических лиц, передаваемые в избирательный фонд кандидата и политической партии. Средства избирательного фонда кандидата использовались на оплату выступлений на телевидении, плакатов и других агитационных материалов (как, например, значки). Средства партийного фонда использовались для оплаты агитационных средств и услуг лиц, принимающих участие в кампании. Вторая половина игрального автомата состояла из 2 огромных потоков денежных средств банков, заводов и коммерческих предприятий через посредников в «черные кассы» для оплаты сбора подписей, проведения собраний и других общественных мероприятий, имеющих политическую окраску, а также на оплату рекламных материалов. Второй поток через другие банки и посредников направлялся на «отмывание денег» и передачу их «чистым» компаниям.

Сейчас многие полагают, что в этой схеме недооценивались  масштабы неучтенных расходов во время  президентских выборов 1996 года (и, почти в той же степени, во время выборов в Государственную Думу 1995 года). Большая часть расходов, связанных с проведением кампании, скорее всего, не была занесена в официальные финансовые отчеты. Как было описано выше, порядком финансирования избирательной кампании запрещается проведение таких финансовых операций и предусматривается система более строгого контроля и отчетности. В своей деятельности ЦИК руководствовалась принципами этой системы. Но, подобно теневой рыночной экономике во времена Советского Союза, настоящее действие происходило вне рамок официальной системы. Дополнительное финансирование и использование денежных средств, не перечисленных в избирательные фонды, осуществлялось несколькими способами.

Деятельность  до регистрации

Существующие законы о проведении избирательной кампании по выборам Президента и в Государственную Думу вступили в действие с момента регистрации кандидатов и начала предвыборной агитации. Однако политические деятели израсходовали огромные средства на свою деятельность до регистрации выдвинутых ими кандидатур. Избирательные объединения, блоки и инициативные группы собрали большое количество денежных и других средств до регистрации кандидатов. Имеющиеся данные позволяют предположить, что некоторые средства были получены из иностранных источников или в размерах, превышающих установленные. Сбор средств на этой стадии предвыборной деятельности не попадает под действие существующих избирательных законов. Денежные средства, собранные до вступления в действие принципов финансирования избирательной кампании, рассматривались как уже существующие, и их использование было разрешено избирательным группам и их кандидатам в ходе предвыборной агитации.

Фонды и средства, собранные этими группами до установленных  законом сроков, были израсходованы на организационные цели, включая оборудование офисов, выплату заработной платы и материальное обеспечение. Избирательные группы проявляли активность на ранних стадиях выдвижения кандидатур и, конечно, в ходе сбора подписей, для подачи ходатайств, отвечающих требованиям о регистрации кандидатов. Была широко распространена практика платы за сбор подписей избирателей и деятельность рабочих групп, иногда в чрезмерно больших размерах. Кроме того, в ходе президентских выборов, поступали многочисленные сигналы о принудительном сборе подписей на промышленных предприятиях и неправомерном использовании государственных средств. Еще раз заметим, что политическая деятельность до момента регистрации кандидатов не регулировалась положениями закона о финансировании предвыборной кампании и предоставления отчетности о такой деятельности, так как ни в Законе «Об основных гарантиях...», ни в Законе «О выборах Президента...» такая деятельность не рассматривается.