Глава 1. Финансирование избирательных  кампаний и  
деятельности избирательных комиссий.

§1. Обзор положений законодательства.

Положения о финансировании предвыборной кампании в Законе «06 основных гарантиях избирательных  прав граждан Российской Федерации»

Федеральный Закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» устанавливает общие положения системы финансирования избирательной кампании для федеральных органов. Согласно статье 12, Центральная избирательная комиссия и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации уполномочены распределять предусмотренные федеральным бюджетом средства на подготовку и проведение выборов и осуществлять контроль за использованием этих средств. ЦИК уполномочена издавать инструкции по вопросам применения закона. Инструкции, принятые ЦИК, обязательны для исполнения всеми избирательными комиссиями. Выделение средств на подготовку и проведение выборов определяется в статье 27. Согласно ее положениям, денежные средства выделяются из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Расходы Центральной избирательной комиссии предусматриваются в федеральном бюджете отдельной строкой. Центральная избирательная комиссия предоставляет финансовый отчет Федеральному Собранию.

Согласно статье 28 кандидатам предоставляется право  создавать собственный избирательный  фонд для финансирования предвыборной агитации. Кроме того, закон предоставляет  такие же полномочия избирательным  объединениям, органам государственной  власти и местным органам самоуправления (согласно статье 2 Закона «Об основных гарантиях...», избирательные блоки пользуются теми же правами, что и избирательные объединения). Закон определяет источники поступления средств в избирательные фонды. Они включают в себя:

- средства, выделяемые кандидатам или избирательным объединениям соответствующими избирательными комиссиями; 
- собственные средства кандидатов или избирательных объединений (за исключением средств, поступивших из иностранных источников); 
- средства, предоставляемые кандидатам избирательными объединениями; и добровольные пожертвования физических и юридических лиц.

Средства, выделенные в избирательные фонды должны расходоваться только на цели предвыборной кампании. Закон также определяет источники, со стороны которых пожертвования в избирательные фонды не допускаются. Они включают:

- иностранные  государства, организации и граждан; 
- российские юридические лица с иностранным участием, если доля иностранного капитала в их уставном фонде превышает 30%; 
- международные организации; 
- государственные организации и учреждения; 
- органы местного самоуправления; и, 
- религиозные объединения.

Отдельные законы, регулирующие выборы в другие органы на федеральном уровне, уровне субъектов  Российской Федерации и местном  уровне, определяют ограничения не только на предельные суммы поступлений и расходов из избирательных фондов кандидатов или избирательных объединений в целом, но и размеры пожертвований, которые могут быть получены из каждого источника.

До выборов  избирательные комиссии должны периодически опубликовывать информацию, полученную от кандидатов или избирательных объединений, о размерах и источниках их избирательных фондов. Все кандидаты или избирательные объединения должны предоставить в соответствующую избирательную комиссию отчет о поступлении и расходовании средств не позднее чем через 30 дней после выборов. Закон также устанавливает, что избирательные комиссии, в свою очередь, должны опубликовать отчеты кандидатов или избирательных объединений не позднее чем через 45 дней после их поступления.

Статья 29 Закона «Об основных гарантиях избирательных  прав граждан Российской Федерации» определяет механизм поступления и  распределения избирательных фондов. После регистрации соответствующей  избирательной комиссией кандидаты  или избирательные объединения должны открыть специальные банковские счета, на которые перечисляются все средства их избирательных фондов. Закон устанавливает, что Центральная избирательная комиссия по согласованию с Центральным банком, определяет условия открытия и ведения таких счетов, учета размещения и снятия средств со счетов, а также условия оформления отчетных документов. Согласно этому Закону кандидаты или избирательные объединения распоряжаются средствами избирательных фондов. Остатки денежных средств на счетах после окончания выборов перечисляются пропорционально вложенным средствам на счета организаций и лиц, осуществивших пожертвования в избирательные фонды.

Положения Закона «О выборах  Президента Российской Федерации « об избирательной кампании

Положения Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» были развиты и дополнены в Федеральном Законе «О выборах Президента Российской Федерации». Статья 9 определяет порядок выделения средств из федерального бюджета на финансирование подготовки и проведения президентских выборов и устанавливает правила привлечения кандидатами средств для финансирования своей предвыборной кампании.

В соответствии со статьей 44 расходы избирательных  комиссий по подготовке и проведению президентских выборов, а также по обеспечению их деятельности производятся за счет средств федерального бюджета. Соответствующие расходы должны быть предусмотрены отдельной строкой в федеральном бюджете. Денежные средства должны быть переведены на счет Центральной избирательной комиссии в десятидневный срок со дня назначения выборов. В этом Законе оговариваются различные проблемы финансирования и непредвиденные обстоятельства. Среди них - положение о том, что в случаях, если бюджетные средства своевременно не перечислены на счет Центральной избирательной комиссии, ЦИК вправе обратиться за привлечением кредитов в Центральный банк Российской Федерации. При отказе последнего предоставить кредит, ЦИК вправе обратиться за привлечением кредитов на конкурсной основе в коммерческие банки. Данные кредиты, включая начисленные на них проценты, покрываются за счет средств федерального бюджета не позднее чем через три месяца после дня выборов. Аналогично осуществляется финансирование повторного голосования (второй тур голосования) и повторных выборов в случае, если первоначально выделенные на проведение выборов денежные средства оказываются исчерпанными.

Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации  отвечают за распределение выделенных из федерального бюджета средств  между нижестоящими избирательными комиссиями. (Известно, что подобные подробные инструкции отсутствуют в Законе «О выборах депутатов в Государственную Думу»). Согласно этому закону председатели избирательных комиссий распоряжаются денежными средствами в соответствии с решениями избирательных комиссий и несут ответственность за ведение финансовой отчетности. Неизрасходованные средства после окончания выборов остаются на специальных счетах для их дальнейшего использования избирательной комиссией.

Статья 45 определяет источники пожертвований, которые могут быть приняты кандидатом на должность Президента, и устанавливает верхние границы каждого из видов пожертвований. Ограничения размеров пожертвований определяются в минимальных размерах оплаты труда, установленных федеральным законом на день выборов. Закон о выборах устанавливает следующие источники формирования избирательного фонда:

- средства, выделенные  Центральной избирательной комиссией; 
- собственные средства кандидата, которые не могут превышать минимальный размер оплаты труда более чем в 1000 раз; 
- средства, выделенные кандидату выдвинувшим его избирательным объединением, блоком или инициативной группой, которые не могут превышать минимальный размер оплаты труда более чем в 50000 раз; 
- добровольные пожертвования физических лиц, не превышающие минимальный размер оплаты труда более чем в 50 раз; 
- добровольные пожертвования юридических лиц, не превышающие минимальный размер оплаты труда более чем в 5 000 раз.

На основании  этих ограничений предельная сумма  расходов кандидата за счет средств избирательного фонда не может превышать минимального размера оплаты труда более чем в 250000 раз.

Статья 45 Закона «О выборах Президента Российской Федерации» определяет источники, выделение средств  из которых в избирательные фонды не допускаются. Согласно положениям этой статьи, пожертвования в избирательные фонды не допускаются со стороны:

- иностранных  государств, организаций и граждан; 
- лиц без гражданства; 
- юридических лиц с иностранным участием, если доля иностранного капитала в их уставном капитале превышает 30%; 
- международных организаций и движений; 
- органов местного самоуправления; 
- государственных и муниципальных предприятий, учреждений и организаций; 
- воинских частей, военных учреждений и организаций; 
- благотворительных организаций; и религиозных объединений.

Пожертвования, поступившие от физических или юридических  лиц, не имеющих права на такие  пожертвования, либо в превышающих  предусмотренными законом размерах, должны быть возвращены в сумме, превышающей  установленный размер пожертвования, полностью, либо частично с указанием причины возврата. Анонимные пожертвования перечисляются в доход государства.

Денежные средства, собранные на цели проведения предвыборной кампании кандидата, составляют избирательный  фонд кандидата, право распоряжаться которым принадлежит исключительно кандидату. Эти средства должны быть размещены на специальном временном счете в Сберегательном банке Российской Федерации. Такой счет открывается на основе письменного сообщения Центральной избирательной комиссии.

Согласно Закону «О выборах Президента Российской Федерации», банкам предписывается предоставлять  Центральной избирательной комиссии сведения о поступлении средств  на счета кандидатов в трехдневный  срок со дня их поступления. Кроме  того, банки должны предоставлять Центральной избирательной комиссии по ее запросу сведения о расходовании средств, находящихся на этих счетах. Кандидатам запрещается использовать иные денежные средства для ведения предвыборной кампании, кроме средств, находящихся на их официальном счете. Все финансовые операции со счетами кандидатов прекращаются в день выборов.

Центральная избирательная  комиссия вправе обратиться в Верховный  Суд с представлением об отмене решения  о регистрации кандидата, если установлено, что кандидат для ведения предвыборной кампании помимо средств, поступивших в его избирательный фонд, использовал другие денежные средства. При данных обстоятельствах, Верховный Суд рассматривает указанное представление в пятидневный срок или немедленно - если представление подано менее чем за 5 дней до дня выборов.

Порядок учета  денежных средств и финансовой отчетности определяется в статье 46. Центральная  избирательная комиссия определяет формы учета использования избирательных  фондов кандидатов и устанавливает формы финансового отчета. Кандидаты представляют в Центральную избирательную комиссию финансовый отчет не позднее чем через 30 дней после опубликования результатов выборов. Центральная избирательная комиссия передает указанные отчеты средствам массовой информации.

Статья 47 предусматривает, что неизрасходованные денежные средства избирательного фонда кандидата  должны быть возвращены Центральной  избирательной комиссии в размере, пропорциональном размеру денежных средств, выделенных ему Центральной  избирательной комиссией. С разрешения Центральной избирательной комиссии остатки денежных средств на счетах кандидатов перечисляются ими пропорционально вложенным средствам на счета организаций и лиц, осуществивших пожертвования в избирательные фонды.

В соответствии со статьей 48, для осуществления контроля за источниками поступления, правильностью учета и целевым расходованием денежных средств избирательных фондов создается специальная контрольно-ревизионная служба при Центральной избирательной комиссии.

С целью учета расходов избирательных комиссий, участковые избирательные комиссии представляют территориальным избирательным комиссиям финансовые отчеты не позднее чем через 10 дней со дня опубликования результатов выборов; территориальные избирательные комиссии представляют финансовый отчет избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации не позднее чем через 30 дней; избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, в свою очередь, представляют финансовый отчет Центральной избирательной комиссии не позднее чем через 60 дней со дня опубликования результатов выборов. Центральная избирательная комиссия представляет финансовый отчет Федеральному Собранию не позднее чем через 3 месяца. Опубликованный финансовый отчет Центральной избирательной комиссии должен быть передан средствам массовой информации.

Инструкции  ЦИК об избирательных  фондах

1 февраля 1996 года, в соответствии с полномочиями, представленными статьей 46 Закона  «О выборах Президента Российской  Федерации», Центральной избирательной  комиссией изданы инструкции, устанавливающие порядок учета поступления и расходования средств избирательных фондов кандидатов на должность Президента. Подобные инструкции были изданы в 1995 году для кандидатов, избирательных объединений и блоков на выборах в Государственную думу. Инструкции 1995 года устанавливали, что контроль за расходованием средств кандидатами, избирательными объединениями и блоками по федеральному округу (партийным спискам) будет осуществляться Центральной избирательной комиссией; а контроль за расходованием средств кандидатами по одномандатным округам - окружными избирательными комиссиями. Инструкции по выборам Президента, изданные ЦИК, закрепили и расширили соответствующие требования, условия и ограничения, установленные законом. Полномочия ЦИК издавать инструкции в этой области были подтверждены в ходе рассмотрения жалоб, поданных в Верховный Суд Российской Федерации.