• Теория публичного
(общественного) интереса
• Теория присвоения
• Теория личностного
интереса
Теория публичного (общественного)
интереса
Согласно теории публичного
(общественного) интереса (или того,
что экономисты называют «Нормативным
анализом позитивной теории»,
НАПТ), регулирование является проявлением
политического давления, осуществляемого
обществом с целью корректировки
так называемого «провала рынка»
. Например:
• Монопольная власть,
которой обладают железнодорожные
компании в США, приводит к
дискриминационным тарифам на
фрахт (грузоперевозки) в ущерб
фермерам и промышленному производству,
расположенным в отдалённых районах.
Международная Палата по Коммерции
(МПК) США была создана для
корректировки данного «провала
рынка».
• Неопределенность
и неполнота в имущественных
правах создают возможность для
внешних эффектов или издержек
(таких как, например, загрязнение
воздуха). Отсюда – Закон о
чистом воздухе и регулирование
предприятий со стороны Агентства
по защите окружающей среды.
• Возрастающая отдача
от масштаба (или естественная
монополия) создают ситуацию, где
регулирование может увеличивать
общее благосостояние.
Теория публичного (общественного)
интереса не пользуется большой
поддержкой среди экономистов
последнее время. Например, Уинстон
(1993) пишет: «Слабость данной теории
заключается в том, что теория
делает предположение, что самим
регулированием и регулируемыми
предприятиями управляют максимизаторы
общественного благосостояния , имеющие
абсолютно полную и точную
информацию» (Уинстон 1993, стр. 1266).
Вискузи, Вернон, и
Харрингтон утверждают, что НАПТ
выдвигает гипотезу, что регулирование
возникает, когда оно должно
иметь место, потому что потенциал
для чистого общественного выигрыша
порождает общественный спрос
на регулирование. Они отмечают,
однако, что множество отраслей,
подвергающихся регулированию, не
относятся ни к естественным
монополиям, ни к отраслям с
внешними нежелательными эффектами
(например, регулирование цен и
доступа на рынок в грузоперевозках,
услуг уличного такси, или в
сфере ценных бумаг в США) (стр.
325-326).
Теория
присвоения
Суть теории присвоения
сводится к следующим моментам
(см. Джордж Стиглер: «Теория экономического
регулирования», Bell Journal of Economics, 2, 1971:3-21)
• Государство обладает
«легальной» принудительной властью
и, таким образом, обладает
монопольным контролем над «предложением»
регулирования.
• Государственное
регулирование может защищать
действующие предприятия от сопернических
ценовых войн и предотвращать
вход на прибыльные рынки.
• Так как регулируемые
предприятия зачастую ведут комфортное
и прибыльное существование, чем
нерегулируемые предприятия, частные
предприятия борются за скудное
предложение регулирования.
• Хотя регулирующие
органы, такие как Международная
Торговая Палата и Федеральная
Комиссия по Связи в США,
и были созданы с намерением
корректировки «провала рынка»,
с течением времени такого
рода органы подвергаются так
называемому «присвоению» предприятиями,
которые они призваны регулировать.
То есть, регулирующий орган, так
или иначе, склонен издавать
регулятивные меры, которые служат
интересам регулируемых предприятий.
• Регулируемые предприятия
тратят значительные ресурсы
для лоббирования регулирующего
органа. Не редки случаи, когда
специалисты регулирующего органа
оказываются в итоге на высокооплачиваемой
работе в предприятии, которое
находилось под надзором данного
регулирующего органа. Регулирующему
органу может оказаться невыгодным
вступать во враждебные отношения
с монополистом, потому что они
хотели бы оставить для себя
кое-какие дополнительные возможности.
• Теория присвоения
предсказывает, что регулируемое
предприятие в среднем будет
получать более высокую прибыль,
чем нерегулируемое.
Недостатки теории
присвоения :
• Не приводит теоретического
объяснения процесса того, как
происходит присвоение регулирующего
органа;
• Не согласовывается
с широко применяемым перекрёстным
субсидированием в регулируемых
отраслях;
• Не может объяснить
целый ряд регулятивных мер,
принятых регулирующими органами,
но которым противостоят регулируемые
предприятия.
Теория
личностного интереса
Согласно теории личностно
интереса, бюрократы – не избираемые
народом государственные чиновники
– мотивированны на основе
своего узкого личностного интереса,
так же как и любая другая
экономическая единица в рыночной
экономике. На основе данного
предположения делаются следующие
выводы о регулировании:
• Чиновники функционируют
в рамках какой-либо организации
(регулирующего органа) и поэтому
сталкиваются с определенными
бюджетными и уставными ограничениями.
Регулирующий орган должен пользоваться
и платить за услуги бухгалтеров,
юристов и экономистов. Продуктом
же всего этого является регулирование.
• Если в процессе
регулирования решения органа
будут приниматься некомпетентно,
то эти решения слишком часто
будут рассматриваться в судах,
что привлечет негативное внимание.
В результате, финансирование может
быть урезано, а выживание регулятора
будет поставлено под вопрос.
Или же существенные группы
интересов могут лоббировать
смену персонала в данном регулирующем
органе.
• В то же время,
так же как и в любой корпорации,
чиновники в регулирующем органе
могут преследовать множество
различных целей. В обоих случаях,
реализация данных целей возможна
только при условии долговечности
органа (или корпорации). Чиновники,
которые своими действиями угрожают
выживанию органа, либо увольняются,
либо принуждаются менять своё
поведение. Однако, в отличие от
«потребителей» продукции корпорации,
которые при неудовлетворении
просто могут уйти к другому
продавцу, «потребители» регулирующего
органа (т. е. регулируемый бизнес)
не может этого сделать и,
поэтому, склонен критиковать
в таких случаях действия регулирующего
органа.
• Теория личностного
интереса предсказывает, что чрезмерное
регулирование приводит к экономической
неэффективности.
Таким образом, экономисты-теоретики
довольно скептичны в отношении
заявлений о том, что регулирование
достигает своего обещанного
эффекта. Существует ряд эмпирических
исследований, подтверждающих, что
регулирование, несмотря на накладывание
определенных ограничений и установление
норм поведения, всё же играло
на руку регулируемым предприятиям.
Также известны случаи откровенного
лоббирования регулирования со
стороны регулируемых предприятий.
Вместе с тем, в практике
также встречаются примеры того,
когда корпорации противились
регулированию – к примерам
таких регулятивных мер можно
отнести Законы об охране природы,
об экологии, безопасности труда
и т. д. Кроме того, исследователи
довольно легко находят неэффективности,
возникающие в результате регулирования
в тех отраслях, где существуют
«провалы рынка» .
Всё вышесказанные
свидетельствует о том, что
не всегда регулирование оказывается
оптимальным решением даже в
случае, если существует ситуация
естественной монополии или прочие
«провалы рынка». Как показывает
практика, в определенных случаях
регулирование может усугубить
«провалы рынка» и поэтому
просто неоправданно.
Более того, есть сферы
естественных монополий, которые
вообще никто не брался никогда
регулировать в индивидуальном
порядке. Профессор Тим Бреннан
, работавший в рамках проекта
АБР по институциональному укреплению
Госкомдемонополизации , упомянул
Корпорацию Майкрософт с её
известной операционной системой
Windows в контексте нецелесообразности
регулирования некоторых сфер
естественной монополии . По его
утверждению сферу операционных
систем для компьютеров практически
невозможно эффективно регулировать.
Во-первых, этого не позволяют
технологические особенности данной
отрасли. Технологии в сфере
программного обеспечения меняются
настолько быстро, что невозможно
регулировать или ограничивать
действия бизнеса в данной
сфере. Во-вторых, так как данная
сфера довольно наукоёмка и
в значительной степени зависит
от ноу-хау и патентов, никто
в мире ещё не задумывался
над тем, чтобы посчитать издержки
компании по производству операционной
системы Windows и утвердить «справедливую»
цену на её продукцию.
Как правило, следующие
факторы необходимы для того,
чтобы ответить на вопрос: «Нужно
ли вводить регулирование в
определенную сферу естественной
монополии?»:
• Четко определенный
товар и его цена
• Точная достоверная
информация по себестоимости
данного товара
• Технологическая
стабильность
Означает ли всё
вышесказанное, что нужно постепенно
отказываться от практики регулирования
естественных монополий? Конечно
же, нет. Печальный опыт дерегулирования
железных дорог в Великобритании
показал, что регулирование в
сфере естественных монополий
остаётся актуальным вопросом. Другой
пример – Мексика, которая
до сих пор не может выйти
из ямы проблем, в которую
она попала в результате поспешной
и политизированной приватизации
некоторых сфер естественных
монополий без предварительного
внедрения эффективного регулирования
и соответствующей законодательной
базы для данных отраслей.
Итак, мы определили, что
в основе возникновения и сущности
естественных монополий лежит одно
– технологии. В одном случае
технологии могут влиять на появление
естественной монополии со стороны
предложения – в результате значительной
экономии на масштабе, а в других
случаях этому могут способствовать
такие характеристики спроса, как
склонность к универсальности, стандартизации.
Иногда в сферах с признаками естественной
монополии могут иметь место
обе предпосылки. Интересен также
тот факт, что технологии, когда-то
породив естественные монополии, сами
же начинают разрушать их монопольный
статус (например, бурное развитие сотовой
связи подрывает монопольный
статус кабельных сетей телефонной
коммуникации). Данный процесс можно
описать известной метафорой
австро-американского экономиста Джозефа
Шумпетера «созидательное разрушение»
(creative destruction).
Естественные монополии,
хотя и признавались как наиболее
оптимальная с экономической
точки зрения форма ведения
хозяйственной деятельности, не
лишены проблем, вытекающих из
монополизма:
1) более высокая цена
при меньшем количестве производства,
чем в ситуации чистой конкуренции;
2) прочие злоупотребления
монопольной властью (например, различные
виды дискриминационных нарушений).
Поэтому, даже либеральная школа
экономики традиционно оправдывала
вмешательство в данные рынки
в форме их регулирования.
Однако, регулирование
естественных монополий, в большей
степени государственное, за последнее
время подвергалось резкой критике
со стороны экономистов-теоретиков.
Главные выводы из критики
экономистов можно изложить в
следующих пунктах:
• Тема регулирования
является быстроменяющейся сферой,
поэтому любые выводы, которые
достигнуты на данном этапе,
вероятно, подвергнутся изменениям
с течением экономических и
технологических обстоятельств.
• Регулирование находится
под влиянием самых различных
интересов, кроме интересов тех,
ради кого регулируется та
или иная отрасль. Взаимоотношения
и интересы регулятора и регулируемого
предприятия могут существенно
искажать официально заявляемые
цели регулирования.
• Экономисты-теоретики
не желают принимать регулирование
как предпочтительную практику
только потому, что публично заявляемые
цели регулирования предпочтительны.
Они утверждают, что регулирование
будет иметь желаемый результат
только при условии создания
правильных стимулов.