Адміністративний нагляд,як спосіб забезпечення законності у публічному управлінні

     Контроль  слід відрізняти від близького до нього виду державної діяльності — нагляду, хоча вони мають деякі  спільні ознаки. Їх поєднують єдина мета — забезпечення законності й дисципліни в державному управлінні, форми здійснення роботи — перевірки, витребування звітів, пояснень тощо, обов'язковість вказівок. Але контроль, на відміну від нагляду, проводиться повсякденно й безперервно широким колом органів. Нагляд же здійснює єдиний державний орган — прокуратура. (Санітарний, пожежний нагляд і деякі інші види діяльності неточно називаються наглядом. Насправді ж — це контроль.) Різна у них і нормативна база. Головне ж, чим відрізняється контроль від нагляду, — це те, що контролюючий орган має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного об'єкта (іноді підміняючи собою керівний орган цього об'єкта) й самостійно притягувати правопорушників до юридичної відповідальності, в той час як прокуратуру позбавлено таких можливостей. Наприклад, органи пожежного, санітарного нагляду, ветеринарного контролю можуть прийняти рішення про призупинення (за наявності підстав для цього) роботи підконтрольного їм об'єкта до усунення виявлених ними правопорушень. Такі їх дії фактично прирівнюються до управлінської діяльності адміністрації цих об'єктів або вищих відносно них органів. Крім того, вони можуть самостійно притягати до адміністративної відповідальності винних у порушенні правил посадових осіб об'єктів, експлуатацію яких призупинено [16, С. 87].

     Прокуратура, здійснюючи нагляд, тільки ставить  питання про усунення виявлених  нею порушень законодавства. Прокурор приносить протест, вносить припис або подання про усунення порушень закону або виносить постанову про дисциплінарне провадження, провадження в справі про адміністративне правопорушення або про порушення кримінальної справи щодо винних осіб, але самостійно ніяких конкретних дій щодо ліквідації (припинення) протиправної ситуації не здійснює. Конкретні дії щодо наведення порядку здійснюють компетентні посадові особи — сама особа, винна у вчиненні правопорушення, або вища посадова особа, яка має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного їй об'єкта.

     Слід  відзначити, що наведені ознаки, притаманні контролюючим органам і прокуратурі, не завжди представлені в повному обсязі.

     Контроль  з боку цих органів відрізняється  від контролю в загальновизнаному  розумінні ще й тим, що державні інспекції  і служби не мають права застосовувати  заходи дисциплінарної відповідальності.

     Отже, контроль можна охарактеризувати як складову частину (елемент) управління, що забезпечує систематичну перевірку  виконання Конституції, законів  України, інших нормативних актів, додержання дисципліни й правопорядку та полягає у втручанні контролюючих органів у оперативну діяльність підконтрольних органів, наданні їм обов'язкових для виконання вказівок, припиненні, зміні чи скасуванні актів управління, вжитті заходів примусу щодо підконтрольних органів [17, С. 15].

     Нагляд  же має за мету виявлення та попередження правопорушень, усунення їх наслідків  і притягнення винних до відповідальності, без права втручатися в оперативну й господарську діяльність піднаглядних об'єктів, зміни чи скасування актів  управління.

     Звернення громадян є особливим способом забезпечення законності й дисципліни в державному управлінні, який суттєво відрізняється від контролю та нагляду. Відмінність між ними полягає в тому, що ініціаторами перевірок тут виступають не державні утворення (їх посадові особи), а громадяни. Звертаючись до компетентних органів із заявами та скаргами, вони сигналізують про виявлені ними порушення законності й дисципліни, тим самим дозволяючи повноважним органам розібратися в суті справи, притягнути, якщо на це є підстави, до відповідальності винних [17, С. 16]. Звернення громадян за захистом своїх прав у компетентні органи є важливим засобом забезпечення їх прав і свобод, законності й дисципліни в цілому. 

     1.2. Способи забезпечення законності  у публічному управлінні 
 

     Забезпечення законності та дисципліни в діяльності органів виконавчої влади досягається за допомогою організаційно-правових засобів. У своїй сукупності вони складають способи забезпечення законності та дисципліни.

     Сьогодні  як у наукових працях, так і в  чинному законодавстві досить часто як синонім до терміну “контроль” вживається термін “нагляд”, проте слід визнати, що їх розрізнення ще недостатньо досліджено. На нечіткість розмежування цих понять звертає увагу Д.М. Овсянко, зазначаючи, що деякі органи виконавчої влади можна назвати контрольно-наглядовими, оскільки в окремих випадках майже не можливо відокремити контрольні функції від наглядових [1, C. 169.].

     У працях багатьох юристів, представників  різних галузей права, терміни “контроль” і “нагляд” вживаються в якості ідентичних. Так, А.В. Міцкевич об’єднує поняття контролю та нагляду за дотриманням законів єдиним терміном “нагляд”, наголошуючи, що нагляд здійснюється прокуратурою, судом, правоохоронними органами тощо [2, С. 65].

     Контроль  вважається ширшим за нагляд, тобто нагляд також можна розглядати як елемент контролю, як звужений контроль, але звужений лише відносно сфери свого застосування. Нагляд має більш вузьку сферу застосування [4, С. 219].

     Сьогодні  думки дослідників щодо наповнення значення термінів “контроль” та “нагляд” не є одностайними. Слід зазначити, що і в довідкових джерелах немає єдиного визначення терміну “контроль”. Деякі автори визначають контроль як специфічний різновид юридичного процесу, як правову форму діяльності або як функцію компетентних державних органів [7, С. 25; 8, С. 57–58].

     У сфері соціального управління контроль визначається як спостереження і  перевірка відповідності процесу  функціонування об’єкта прийнятим  управлінським рішенням та виявлення  результатів впливу суб’єкта на об’єкт, допущених відхилень від вимог управлінських рішень, від принципів організації і регулювання, при чому потрібно забезпечити спрямованість контролю на своєчасне і повне виявлення відхилень від норми функціонування, встановлення місць їхнього виникнення, причин і винних виконавців, надання допомоги для подолання недоліків, своєчасне розпізнавання та розкриття нових назрілих проблем, а також узагальнення передового досвіду [11, С. 112].

     Непоодинокими є випадки збігу значень термінів “державний нагляд” і “державний контроль” в науковій літературі та законодавстві. Так, наприклад, відповідно до ст. 1 Декрету Кабінету Міністрів України “Про державний нагляд за додержанням стандартів, норм і правил та відповідальність за їх порушення”, держаний нагляд – це діяльність спеціально уповноважених органів виконавчої влади по контролю за додержанням підприємцями стандартів, норм і правил при виробництві та випуску продукції (виконанні робіт, наданні послуг) з метою забезпечення інтересів суспільства і споживачів в її належній якості, безпечної для життя, здоров’я й майна людей і навколишнього середовища [12]. Необхідно зазначити, що у цьому випадку термін “нагляд” майже не відрізняється від терміну “контроль”, який здійснюється іншими органами. Таким чином, можемо стверджувати, що науковці та законотворці не здійснюють чіткого розмежування понять “контроль” та “нагляд”.

     Крім  загального визначення терміну “контроль” існують ще й вузькоспеціальні визначення цього терміну, в яких контроль трактується  як, наприклад, аналітична функція управління, що полягає у спостереженні за ходом певних процесів, порівнянні величини контрольного параметра із заданою парадигмою, виявленні відхилень від програми або як елемент управління економічними об’єктами і процесами, що складається з нагляду за ними з метою перевірки їх відповідності стану, передбаченому законами, юридичними нормативними актами, а також програмами, планами, договорами, проектами, угодами [14, С. 829].

     Вірним, на нашу думку, є твердження О.Ф. Андрійка про те, що контроль – це об’єктивна реальність розвитку соціальної системи, він певною мірою характерний для усякого суспільного ладу. Демократичні процеси, що відбуваються в усіх сферах нашого суспільства, починаючи із переосмислення ролі держави, кардинальних змін у структурі державної влади та економіки, вносять зміни і в розуміння необхідності контролю як об’єктивного явища їх подальшого розвитку [15, С. 49].

     Контроль  – це сукупність різних за формою дій, що здійснюються суб’єктами контролю за поведінкою людей (власною поведінкою), відносинами, які виникають у суспільстві, або для встановлення будь-яких наукових та інших пізнавальних цілей при дослідженні об’єктів матеріального світу. Під час здійснення контролю суб’єкт контролю здійснює перевірку і облік того, як контрольований об’єкт виконує покладені на нього завдання та реалізує свої функції. Контроль використовується для перевірки відповідальності діяльності учасників суспільних відносин встановленим приписам, у рамках і межах яких вони мають діяти і є одним із найважливіших елементів державного управління та основним засобом забезпечення законності й дисципліни в ньому [22, С. 7].

     Аналізуючи  поняття “контроль”, потрібно звернутися до тлумачень, які пропонують юридичні словники та енциклопедії. Контроль пояснюється  як систематична перевірка виконання законів, директив, постанов і указів або як державні чи громадські заходи з нагляду, перевірки, обліку діяльності, поведінки фізичних і юридичних осіб, тобто контроль є перевіркою з метою забезпечення вірності і законності визначених дій та процесом відслідковування фактичного виконання планів [26, С. 265].

     Контроль  – загальна функція управління, що відповідає за нагляд та перевірку відповідності функціонування об’єкта прийнятим управлінським рішенням, визначення результатів їх виконання, виявлення допущених відхилень від відповідних нормативних установлень (законів, стандартів, наказів) та принципів організації та регулювання діяльності, яка перевіряється [28, С. 513].

     Контроль  як одна з важливих функцій державної  влади та управління дозволяє не лише виявляти, але й попереджувати помилки і недоліки в роботі учасників управління, віднаходити нові резерви та можливості [29, С. 23]. На думку М.С. Студенікіної, контроль полягає у спостереженні за відповідністю діяльності підконтрольного об’єкта приписам, отриманим від об’єкта, тобто органів або посадових осіб. Контролем також називають систематичну конструктивну діяльність керівників і органів управління, керівників підприємств, організацій та їхніх підрозділів щодо забезпечення єдності рішення і виконання, досягнення визначеної мети, відповідності фактичних результатів роботи запланованим або визначеним органами вищого рівня [34, С. 591].

     У контексті управлінської діяльності науковці, як правило, не приділяють особливої  уваги розмежуванню понять “контроль” та “нагляд”. Так, наприклад, у науковій доробці “Теория юридического процесса” йдеться про забезпечення систематичного та постійного нагляду (контролю) за діяльністю державних органів та посадових осіб, про суб’єкти, які здійснюють нагляд і контроль, а також про зміст контроль-наглядової діяльності [5, С. 48–49]. Таким чином, юристи-науковці фактично ототожнюють поняття “контроль” і “нагляд”, а в юридичному мовленні вживають їх як однорідні та ідентичні.

     Непоодинокими є випадки використання в юридичній літературі термінів “контроль” та “нагляд” як взаємозамінних. Так, Н.В. Вітрук, яка вказує на те, що серед державних органів, які здійснюють конституційний контроль, є спеціалізовані органи конституційного контролю у вигляді органів конституційного нагляду [7, С. 25]. У статті “Прокурорський нагляд за законністю оперативно-розшукової діяльності: його проблеми” І. Козьяков вказує: “Що ж стосується організації, тактики, методів й засобів здійснення оперативно-розшукової діяльності, то це питання на сьогодні в Україні вирішується для прокуратури негативно, що суттєво обмежує предмет прокурорського нагляду і повноваження прокурора в його діяльності й, по суті, виводить оперативно-розшукову діяльність з-під контролю” [35, С. 85].

     Аналогічне тлумачення співвідношення державного контролю і прокурорського нагляду дає М. Руденко, який вказує, що держава здійснює контроль (нагляд) за додержанням правових приписів через відповідні служби, інспекції, комітети, комісії, управління, відділи, прокурорський нагляд є “видом (частиною) державного контролю в цілому” [36, С. 30]. На думку деяких дослідників, у системі органів контролю особливе місце займає прокуратура, а прокурорський нагляд включають у так званий загальний контроль [38, С. 14]. Необхідно зауважити, що в Україні серед державних органів існують, по-перше, органи, що мають назву, яка вказує на їх контрольну чи наглядову діяльність та, по-друге, органи, у назві яких безпосередньо не згадуються терміни “контроль” або “нагляд”, проте до їхньої компетенції відноситься здійснення контрольної чи наглядової діяльності. Проте, ні назва органу, ні назва повноважень не є загальногалузевим критерієм розрізнення “контролю” і “нагляду”. Вказані назви – це тільки формальний критерій їх розмежування, оскільки “нагляд” органів нагляду, органів з наглядовими повноваженнями, законодавець досить часто характеризує за допомогою терміну “контроль”, тобто нагляд знаходить свій вираз у певній контрольній діяльності, а отже, “нагляд”, по суті є не що інше як “контроль”. Саме це вказує на синонімію цих понять у контексті відповідного нормативно-правового акту.